[ 王方順 ]——(2005-2-1) / 已閱10651次
關(guān)于憲法不良被動(dòng)性的思考
王方順
【案情】
原告：何晗，女，農(nóng)民，住墾利縣墾利鎮(zhèn)復(fù)興村。
被告：墾利縣墾利鎮(zhèn)復(fù)興村村民委員會(huì)。
原告訴稱，其丈夫李德民是外地人，她們結(jié)婚登記后二人戶口均落戶在墾利縣墾利鎮(zhèn)復(fù)興村。多次向村委提出要求劃分宅基地的申請(qǐng)，被告一直借故不給劃分宅基地。因?yàn)闆]有住房，一直沒有舉行婚禮，請(qǐng)求法院判令被告履行職責(zé)。
被告辯稱，接到原告的申請(qǐng)后，村委會(huì)經(jīng)慎重研究，沒有批準(zhǔn)原告的申請(qǐng)，依據(jù)是《復(fù)興村村莊規(guī)劃條例》和《關(guān)于宅基地的管理辦法》的規(guī)定。這兩個(gè)規(guī)定均是經(jīng)村兩委、全體黨員和村民代表討論制定的。根據(jù)規(guī)定，本村宅基地只分給男的，不分給女的。
【審判】
原告于２００１年第一次起訴時(shí)，墾利縣法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告提交的依據(jù)、證據(jù)可以證明其在申請(qǐng)村委會(huì)為其劃分宅基地方面與男子享有同等的權(quán)利。對(duì)原告的申請(qǐng)，被告有義務(wù)依法召開村民會(huì)議進(jìn)行討論，于村民會(huì)議討論后向原告作出明確的答復(fù)，被告理應(yīng)履行其法定職責(zé)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，判決被告于判決書生效后一個(gè)月內(nèi)對(duì)原告何晗的申請(qǐng)履行法定職責(zé)。
判決書生效后，被告召開村民大會(huì)，對(duì)原告的申請(qǐng)進(jìn)行了集體討論，被告根據(jù)討論情況于２００１年５月２０日作出決議：不給婦女安排宅基地。原告又請(qǐng)求法院依照《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，判令被告批準(zhǔn)其宅基地申請(qǐng)。法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告要求法院判令被告批準(zhǔn)其宅基地的申請(qǐng)，屬行政機(jī)關(guān)的行政職能，不具有可訴性，不屬于受案范圍，裁定駁回原告的起訴。
原告又起訴，要求被告履行給其劃分宅基地的法定職責(zé)。經(jīng)市中院指定管轄，利津法院又判決被告在兩個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)。但是，被告依然在召開村民大會(huì)進(jìn)行集體討論后作出了“不給婦女安排宅基地”的決定，也就是不給原告安排宅基地。
【評(píng)析】
男女平等是我國憲法和各基本法的基本原則，原告追求與其他村民享有平等權(quán)利的奮斗走到了社會(huì)正義的最后一道防線，即通過審判解決。但司法不能干涉行政，只能對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，因此法院不能直接判令村委會(huì)給原告分宅基地，只能判決其履行法定職責(zé)。村委會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“重大事項(xiàng)經(jīng)村民集體討論決定”，作出了對(duì)原告不分宅基地的決定。被告認(rèn)為不給原告分宅基地依據(jù)的是《村民委員會(huì)組織法》，其行為符合法律規(guī)定。
在一起簡單的要求村委會(huì)分宅基地的行政訴訟案件中，司法審判在保護(hù)男女平等原則上陷入了困境。為什么會(huì)出現(xiàn)這種不良狀況呢？筆者認(rèn)為，原因在于我國憲法嚴(yán)重的不良被動(dòng)性造成的。我國憲法應(yīng)從“后衛(wèi)法”走向“前衛(wèi)法”，必須加大憲法“司法化”的進(jìn)程。
一、憲法的不良被動(dòng)性導(dǎo)致其權(quán)威地位的降低
憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力�；痉杀仨氁罁�(jù)憲法規(guī)定來制定，內(nèi)容不得違背憲法的基本原則。在一個(gè)國家，憲法應(yīng)具有至高無上的地位，任何人的行為首先得符合憲法，才能是合法的。但是，正是由于憲法被賦予最高的地位，在實(shí)踐中其作用只能成為“法律的法律”，而難以成為處理具體問題的依據(jù)。憲法由于其原則性過強(qiáng)，不像其他法律那樣具有針對(duì)性，導(dǎo)致憲法一般不對(duì)具體行為的合法與否進(jìn)行衡量。在實(shí)踐中，憲法處于遠(yuǎn)離司法前沿的大后方，成為一種“后衛(wèi)法”，處于一種不良被動(dòng)狀態(tài)，這使人們?cè)谔幚砭唧w問題時(shí)對(duì)憲法的忽略，從而導(dǎo)致憲法權(quán)威地位的降低。正如此案中，被告召開村民大會(huì)經(jīng)過討論決定不給婦女安排宅基地，原告只是想到了《婦女權(quán)益保護(hù)法》，而沒有引用憲法論證被告的行為違背了“男女平等”的基本原則，因而是無效的。我國憲法如要更好地發(fā)揮作用，必須變被動(dòng)為主動(dòng)，從“后衛(wèi)法”變?yōu)椤扒靶l(wèi)法”，積極走到處理問題的前沿陣地，大膽審視各種行為和規(guī)定是否符合憲法。
二、憲法的非司法化容易導(dǎo)致審判走向困境
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民權(quán)利共18項(xiàng)，但在具體法律中涉及到的只有9項(xiàng)，其余的則沒有相應(yīng)的法律具體規(guī)定。在具體立法不到位的情況下，法院審理案件如果不引用憲法，容易導(dǎo)致審判走向困境。山東姑娘齊玉苓訴陳曉琦等侵犯姓名權(quán)、受教育權(quán)一案，第一次打開了法院以憲法為直接判決依據(jù)的大門，實(shí)現(xiàn)了憲法與公民的“直接對(duì)話”，被稱為“憲法司法化第一案”。但是，在審判實(shí)踐中并沒有建立起“憲法訴訟制度”，大部分司法人員在判決書中不想、也不敢輕易援引憲法規(guī)定。同時(shí)，具體的法律也抵制憲法的適用，真正實(shí)現(xiàn)“憲法的司法化”還有很大困難。
《行政訴訟法》第五十二條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，在行政審判中明確把憲法的適用排除在外。但在審理具體案件時(shí)，法律、法規(guī)和地方性法規(guī)的適用結(jié)果，有時(shí)存在違背憲法基本原則的情況。此案中，根據(jù)憲法規(guī)定的“男女平等”原則，原告何晗作為被告的一村民理應(yīng)享受與其他村民同等的權(quán)利，既然其他人能分得宅基地，被告也應(yīng)給原告分宅基地。雖然原告反復(fù)起訴到法院，法院也作出了判決，但是被告仍然不給原告分宅基地，在此司法審判顯現(xiàn)出其對(duì)公民憲法基本權(quán)利保障的無力，陷入了困境。作為一名公民，要求享有與其他村民同等的權(quán)利，原告的要求是合法的，被告對(duì)其做法也振振有辭，有其依據(jù)�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第一條規(guī)定：農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情；第十九條規(guī)定：宅基地的使用方案村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。討論的結(jié)果是宅基地“分男不分女”，被告作出“分男不分女”的決定顯然是錯(cuò)誤的，但卻也是根據(jù)法律規(guī)定作出的。審判不能干涉行政，只能審查具體行政行為的合法性，不能直接判令被告給原告分宅基地，只能判決被告履行法定義務(wù)，最終導(dǎo)致原告的合法權(quán)益得不到保障。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于在行政審判中不能適用憲法造成的，根本原因在于憲法的不良被動(dòng)性和非司法化。
三、解決憲法不良被動(dòng)性的思考
（一）進(jìn)一步加大憲法司法化的進(jìn)程，建立憲法訴訟制度
憲法既然是國家的根本大法，具有最高的法律效力，就不應(yīng)排斥憲法在司法中的適用。應(yīng)盡快采取措施，制定相應(yīng)法律，加大憲法司法化的進(jìn)程，建立起憲法訴訟制度新機(jī)制。在司法活動(dòng)中，首先要考慮具體行為是否符合憲法，要審查所適用的具體法律規(guī)定是否符合憲法。在判決中，首先考慮要引用的條文是憲法，其次再引用其他法律。
（二）建立司法審查法律是否違憲制
在司法活動(dòng)中，建立起對(duì)法律是否違憲的審查制度。當(dāng)發(fā)現(xiàn)處理具體問題所要引用的法律與適用憲法會(huì)出現(xiàn)不同結(jié)果時(shí)，要拒絕適用低層次的法律或法規(guī)，可以直接引用憲法的基本原則論述理由作出判決。如在此案中，被告根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》“村民實(shí)行自治，宅基地的使用方案村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定”的規(guī)定，作出了宅基地“分男不分女”的決定，這時(shí)司法機(jī)關(guān)就不能引用《村民委員會(huì)組織法》，應(yīng)直接適用憲法判令被告履行分給原告宅基地的義務(wù)。有關(guān)修憲條款應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)跨越不能判令行政機(jī)關(guān)依法履行實(shí)體義務(wù)這道門檻的權(quán)利，這是解決類似問題的根本出路。這不是司法權(quán)干涉行政權(quán)的問題，而是確保憲法得以正確貫徹實(shí)施所必要的。
（三）建立制定法律和監(jiān)督法律是否合憲相分離制度
法律、法規(guī)必須符合憲法才有效，但是在實(shí)踐中缺乏具體的審查操作規(guī)程，形成職責(zé)不清局面。由誰去負(fù)責(zé)審查法律、法規(guī)是否符合憲法，違憲時(shí)如何處理都沒有可操作性的明確規(guī)定。憲法、法律都是由同一部門制定的，真正實(shí)現(xiàn)自己發(fā)現(xiàn)自己的錯(cuò)誤并進(jìn)行糾正確實(shí)有一定難度。應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督法律、法規(guī)是否合乎憲法規(guī)定的新機(jī)制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定違背憲法原則時(shí)，及時(shí)提交專門的憲法法院進(jìn)行審理并作出判決，以確保法律、法規(guī)能夠合乎憲法規(guī)定。
（作者單位：山東省東營市墾利縣人民法院）
