[ 杜海軍 ]——(2005-2-3) / 已閱17922次
審判管理體制改革問題初探
杜海軍
審判管理體制改革問題，一直是司法界討論的熱點(diǎn)問題，人們眾說紛紜，莫衷一是，但出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為了人民法院適應(yīng)新形勢下的要求，真正實(shí)現(xiàn)司法公正。我國現(xiàn)行的審判管理制度存在許多弊端，我們應(yīng)對此進(jìn)行大力改革，逐步建立一種科學(xué)、高效的審判管理體。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行審判管理體制存在很多問題，不適應(yīng)現(xiàn)代對審判管理的需要，具體表現(xiàn)在：
1、審判管理混亂，功能交叉
審判工作與輔助工作，業(yè)務(wù)工作與管理工作職能交叉，管理混亂，表現(xiàn)為：審判庭即開庭審案、合議、裁判。又要調(diào)查取證、財(cái)產(chǎn)保全、送達(dá)法律文書，即進(jìn)行獨(dú)立、莊重、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟谢顒?dòng)，又負(fù)責(zé)事無巨細(xì)的輔助及管理工作，其結(jié)果是輔助工作和管理工作沖淡了審判工作，繁雜事務(wù)排擠了審判業(yè)務(wù)，以審判工作為主的審判庭，一般會(huì)對管理工作抱著理所當(dāng)然不重視的心態(tài)，加之由熟識審判業(yè)務(wù)而不擅長管理的法官揚(yáng)短避長去從事管理工作，從而導(dǎo)致審判庭在管理方面出現(xiàn)混亂情況并非不可思議。另一方面，法官與輔助人員，判案人員與管理人員分工不清，職責(zé)混淆。審判管理事務(wù)工作和從事輔助工作的直接后果是，法官不僅直接開庭審理案件，而且還要負(fù)責(zé)安排開庭時(shí)間，甚至填寫開庭傳票，送達(dá)法律文書。這一方面使得審理案件的法官事務(wù)纏身，不能集中精力辦案，另一方面，對法官司法水平的評判不僅在于其判案能力，而還注重其處理輔助工作和從事管理的能力，因而出現(xiàn)了諳熟法律初到法院工作的高素質(zhì)法學(xué)人才，盡管能寫出復(fù)雜的案情分析報(bào)告，也可能被指責(zé)為不會(huì)辦案的咄咄怪事。
2、訴訟的基本原則和制度功能難以實(shí)現(xiàn)
訴訟的基本原則的目的是實(shí)現(xiàn)公平、正義，而訴訟的基本原則則體現(xiàn)在人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)、合議、回避、公開等一系列原則中，現(xiàn)行審判管理模式具有極強(qiáng)的行政化和集權(quán)化特征，強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立審判，不注重合議庭、法官在依法獨(dú)立審判中的作用，強(qiáng)調(diào)庭長的審判管理，卻不注重法官個(gè)性及追求公平、正義的理念的培育。這種模式，院長、庭長雖不參與審判，但是，院長、庭長卻有簽字審批權(quán)，對于案件，他們可以憑經(jīng)驗(yàn)及掌握的法律知識決定案件處理，現(xiàn)在雖然很多法院給了法官更多的權(quán)力，可以自己依法作出處理，但是，院長、庭 長卻依然可以以與自己意見不相符而啟動(dòng)審判委員會(huì)討論，審判委員會(huì)討論的案件，有些是很多根本無須討論的，影響了審判委員會(huì)職能的充分發(fā)揮，同時(shí)也影響了訴訟基本原則和制度功能的實(shí)現(xiàn)。
3、程序法與法院內(nèi)部規(guī)章制度不銜接，不配套，程序的保障作用難以發(fā)揮
我國的訴訟法規(guī)定了各種訴訟的操作程序，但是法院內(nèi)部又規(guī)定了各種管理制度，這些制度與訴訟法銜接不夠緊密，特別是法院內(nèi)部缺少專門的管理機(jī)構(gòu)。一方面，由于管理工作分散在各個(gè)不同的部門，不能形成規(guī)模，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，管理成為審判庭的一種附屬工作，所以很難制定出一個(gè)統(tǒng)一的與訴訟法配套的同時(shí)適應(yīng)各個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度。另一方面，由于這種混雜的管理模式所表現(xiàn)出來的管理上的分散性，操作上的無序性和心理上的隨意性，恰恰適應(yīng)了普通人追求自由和惰性的本能，使管理者失去制訂這種制度和措施的積極性。同時(shí)，法官對于自己承辦的每個(gè)案件，都有絕對的控制權(quán)，不易受到其他權(quán)力的干涉，很容易讓法官隨意增減程序。
4、難以提高法官的素質(zhì)
在現(xiàn)行的管理體制下，案件的審批權(quán)在于庭長、院長、審判委員會(huì)，有時(shí)辦案法官自己的主觀思維受到上級的不公正踐踏，這時(shí)法官象機(jī)器人，法官很難發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性去學(xué)習(xí)法學(xué)知識，影響了法官對法學(xué)修養(yǎng)、審判藝術(shù)的培養(yǎng)，為公眾服務(wù)精神的冶練，對社會(huì)正義的要求，甚至削弱了作為法官的榮譽(yù)感和責(zé)任感，法官素質(zhì)提高很難。
以上幾點(diǎn)問題是法律界有關(guān)人事及筆者的看法，當(dāng)然，還有許多問題等待我們?nèi)シ治鲅芯�，筆者僅針對以上幾點(diǎn)談一下看法。
我們進(jìn)行審判管理體制改革，應(yīng)該通過改革達(dá)到以下目標(biāo)：
1、法官精英型。通過改革，使法官素質(zhì)得到很大的提高，法官實(shí)現(xiàn)由人數(shù)眾多向精英型的轉(zhuǎn)化。
2、程序公正、透明性。通過改革，使審判管理步入科學(xué)管理軌道，做到審判程序的公正、透明。
3、監(jiān)督有力性。改革后的審判管理體制，應(yīng)該是監(jiān)督有力的，達(dá)到監(jiān)督法官公正辦案、督促法官公正辦案的目標(biāo)。
4、管理有序性。使法院審判管理走上有條不紊，秩序井然的管理模式。
針對我國審判管理制度存在的問題，我們應(yīng)該切實(shí)進(jìn)行審判管理制度改革，筆者有以下具體的改革建議：
一、改革法院體制和法官人事管理體制，逐步使法院與地方政府脫離，通過人事改革以減少司法的地方保護(hù)主義。
改革法院體制和法官人事管理體制是為消除地方保護(hù)主義，使法官能夠更好的獨(dú)立辦案，真正實(shí)現(xiàn)法院及法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，維護(hù)國家法律的權(quán)威和統(tǒng)一。
由于法院都依靠地方財(cái)政，工作的開展需要當(dāng)?shù)卣呐浜�，并且許多工作受制于地方，例如法院裝備、辦公條件、辦案經(jīng)費(fèi)、工資、福利、職工住房等方面，都需要地方政府撥款，各級法院又是要當(dāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，人事管理亦由地方進(jìn)行管理，領(lǐng)導(dǎo)干部任命又必須通過地方人大，因而在現(xiàn)有條件下，法院的法官不可能不面對這種現(xiàn)實(shí)，這可能出現(xiàn)兩種結(jié)果：第一、地方保護(hù)主義。在法官自身利益與地方利益掛鉤的前提下，法官不可能不考慮地方經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)有一種地方利益和個(gè)人利益的考慮，希望本地當(dāng)事人勝訴，本地的錢不要被外地拿走。加上有地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的要求和支持，于是，司法活動(dòng)中違反法律，濫用職權(quán)、偏袒本地人、不作司法協(xié)助、甚至枉法裁判等地方保護(hù)主義就有其必然性，法院必然淪為保護(hù)地方利益的工具。第二、案件外來干涉嚴(yán)重。法院和法官都是地方的，你必須聽從地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，那么，涉及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及與他們有切身利益的案件，他們會(huì)想方設(shè)法干涉法官辦案，法官在許多情況下，是根本抵擋不住的，因?yàn)�，法官的命運(yùn)掌握在他們手中。
因此，必須對現(xiàn)有的體制進(jìn)行改革，改革的措施主要是：
1、實(shí)行司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分開
改革的措施是將司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分開，打破行政轄區(qū)對司法轄區(qū)的統(tǒng)轄關(guān)系。建立獨(dú)立于行政的司法管轄系統(tǒng)。應(yīng)該加以改革的是地方法院系統(tǒng)，最高人民法院可仍保持原先狀況。具體應(yīng)根據(jù)各省的實(shí)際情況，在省會(huì)城市設(shè)高級人民法院，下設(shè)幾個(gè)上訴法院，可管轄二至三個(gè)地市，上訴法院下設(shè)初審法院。初審法院可管轄二至三個(gè)縣區(qū)。初審法院可根據(jù)實(shí)際情況及方便群眾的原則，設(shè)立巡回法庭。地方法院的財(cái)政均由中央財(cái)政撥付。管轄權(quán)劃分的大致與原先基層人民法院管轄一致，上訴法院所審理的案件與原先中級人民法院管轄的案件一致。這樣的法院設(shè)置是為了打亂司法與行政混合的體制，迫使司法管轄與行政管轄脫鉤，保證法院和法官的獨(dú)立。這樣的體制，可以較大程度地克服地方保護(hù)主義，較大程度地讓法官公正執(zhí)法。
2、地方法官由省人大任免，實(shí)行法官終身制。
地方法官由省人大任命可以使法官擺脫地方束縛，辦案更加公正，防止地方官員對案件指手劃腳，案件處理與他們的想法不一樣時(shí)，對法官進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。法官應(yīng)當(dāng)實(shí)行終身制，法官無違法現(xiàn)象，不應(yīng)當(dāng)隨意進(jìn)行免職。法官有違法現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的審查手續(xù)，省高級人民法院應(yīng)當(dāng)成立法官調(diào)查委員會(huì)，專門對違法的地方法官進(jìn)行調(diào)查處理，對法官進(jìn)行調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許法官進(jìn)行充分的申辯，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)聽取法官的意見。調(diào)查結(jié)束后，該委員會(huì)根據(jù)調(diào)查情況，寫出調(diào)查報(bào)告，提出處理意見，報(bào)省人大作出決定。省人大的決定，法官可以進(jìn)行復(fù)議。復(fù)議時(shí)，可以向最高人民法院提出復(fù)議申請，由最高人民法院法官調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行復(fù)審，并擬定出復(fù)議處理意見，報(bào)全國人大常委會(huì)作出最終處理決定。
二、法院內(nèi)部建立審判管理局。
為了克服現(xiàn)在審判管理工作的無序性，法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立審判管理局。審判管理局下設(shè)審判流程管理庭、審判監(jiān)督庭、書記員辦公室、助理法官辦公室等庭室，審判管理局由院長兼任局長，統(tǒng)一對判案法官進(jìn)行監(jiān)督管理。審判流程管理庭設(shè)立立案窗口，負(fù)責(zé)案件的受理工作，受案的輸入微機(jī)進(jìn)行程序性管理，確定案件的開庭日期，指派法警送達(dá)傳票及有關(guān)訴訟文書，對案件的審理期限進(jìn)行監(jiān)督，對開庭案件指派書記員進(jìn)行庭審記錄，并確定每個(gè)案件的開庭地點(diǎn)，審判流程管理庭還設(shè)有法官庫，法官庫適當(dāng)進(jìn)行專業(yè)化分類，以便某一類型案件確定專業(yè)法官進(jìn)行審理，對每一個(gè)案件通過一定的正當(dāng)程序確定一名法官還是幾名法官組成合議庭進(jìn)行審理。審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)對案件的庭審活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并監(jiān)督法官的日常生活有無違反法官職業(yè)道德情況，并且負(fù)責(zé)對控告法官及申訴進(jìn)行審查。對于經(jīng)審查應(yīng)該再審的案件，經(jīng)法定程序后決定立案的移審判流程管理庭確定法官進(jìn)行審理。對于法官違法辦案情況，根據(jù)情況進(jìn)行調(diào)查。書記員辦公室中的書記員聽從審判流程管理庭的統(tǒng)一調(diào)配。助理法官職權(quán)則是依照判案法官的命令進(jìn)行案件調(diào)查工作，進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全，委托評估或鑒定，進(jìn)行庭前證據(jù)交換，他們的工作完全聽從于判案法官的命令，并在判案法官指令的期限內(nèi)完成工作。
三、取消業(yè)務(wù)庭，逐步轉(zhuǎn)為合議庭和法官為單元的審判工作機(jī)制�，F(xiàn)行的審判庭在實(shí)際工作中起著管理作用，在建立審判管理局以后，現(xiàn)在的審判庭就無存在的必要性了，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)化設(shè)立法官辦公室，如“某某法官辦公室”，改革后的判案法官人數(shù)將得到縮減，在條件不具備的情況下，可以幾人合用一個(gè)辦公室。
四、實(shí)行法官定額制度，逐步推行助理法官改革。
在確立以法官為單元的審判管理制度后，實(shí)行法官定額制則迫在眉睫，現(xiàn)在的法官太多太濫，職業(yè)化程度低，有些法官完全缺乏職業(yè)道德，就是正規(guī)法律專業(yè)出身的人也缺乏應(yīng)有的維護(hù)公平、正義的品格，以及為維護(hù)法律獻(xiàn)身的職業(yè)情操和敬業(yè)精神，在金錢和權(quán)力面前屈膝。實(shí)行法官定額制，一是為了實(shí)現(xiàn)法官精英化，二是有助于法官提高自身的榮譽(yù)感、使命感。地方法官的任命由省人大任命，最高法院法官由全國人大任命。任命采取相對嚴(yán)格的程序，不能說參加了全國司法統(tǒng)一考試并獲取合格證的法院工作人員都可以任命為法官，法官必須有一定的工作經(jīng)歷和豐富的閱歷，具有對客觀事物的深刻理解，法官任命前需進(jìn)行嚴(yán)格的考核，在達(dá)到一定的工作經(jīng)歷后，考核重點(diǎn)是法學(xué)知識、對于案件處理的獨(dú)到見解及社會(huì)閱歷等。在經(jīng)過一系列考核后，合格者才能被任命為法官。在法官制度改革中，還應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)助理法官改革，助理法官是協(xié)助法官辦理各種訴訟程序性操作，如調(diào)查取證、財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全，需庭前交換證據(jù)的，也由助理法官在判案法官的指導(dǎo)下進(jìn)行。助理法官的一切活動(dòng)，均聽命于判案法官的指揮。實(shí)行助理法官制度，可以有助于判案法官從繁雜的事務(wù)性工作中擺脫出來，專心從事案件的審理工作。
以上是筆者的意見，審判管理體制改革是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能是一蹴而就，這需我們進(jìn)一步深刻研究，促進(jìn)我國的審判管理改革向科學(xué)、高效、有序的方向發(fā)展，使我國以法治國的方略得到落實(shí)。
（作者單位 墾利縣人民法院）
