[ 蔡惠燕 ]——(2005-2-21) / 已閱31686次
淺談土地征收程序的若干問題
中山大學(xué)法學(xué)院02級(jí)4班 蔡惠燕
【摘要】土地征收①關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。如果處理不當(dāng)，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進(jìn)行，致使征收目的無法實(shí)現(xiàn)，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩，所以，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。但當(dāng)前，我國(guó)的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善。本文以嚴(yán)格、周密的土地征收程序的重要作用為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)要分析了我國(guó)土地征收程序所存在的不科學(xué)、不合理之處，并借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)做法，提出對(duì)其改革、完善的建議，淺談了自己對(duì)這幾個(gè)問題的粗淺認(rèn)識(shí)，以求教于大方。
【關(guān)鍵詞】土地征收 土地征收程序 我國(guó)土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善
土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，勢(shì)必影響到集體、個(gè)人的利益，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。如果沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就難以平衡各方利益，容易引起人民不滿，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
（一）限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫
土地征收是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪，在征收過程中，行政機(jī)關(guān)既是決定者又是執(zhí)行者，很容易從自身利益出發(fā)，濫用行政權(quán)力，任意征收土地，損害他人和社會(huì)利益。為防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán)，構(gòu)成對(duì)他人利益的不適當(dāng)干預(yù)和損害，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約�？茖W(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使。
（二）緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾
由于土地征收的強(qiáng)制性，決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位，后者只能服從前者，不得阻撓前者的征收行為，加上我國(guó)對(duì)土地征收程序規(guī)定過于粗糙、不科學(xué)，導(dǎo)致土地征收中屢屢發(fā)生片面強(qiáng)調(diào)征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護(hù)的現(xiàn)象,難以真正實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正與公平，導(dǎo)致被征收土地者極度不滿，兩者關(guān)系緊張，影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。科學(xué)合理的土地征收程序可以規(guī)范征收者的行為，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，緩解兩者間的矛盾，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)。
（三）具有明顯的條件導(dǎo)向性，提高行政效率
科學(xué)合理的土地征收程序預(yù)先設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)定了其決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和確定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，該征收行為即是合法有效的。正是因?yàn)檫@一明顯的條件導(dǎo)向性，行政機(jī)關(guān)可以套用這一模式：條件成立，結(jié)果必然，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，節(jié)約成本，提高行政效率，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時(shí)也可以增加被征收土地者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。
二、 我國(guó)土地征收程序的缺陷
如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大的作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，與其他國(guó)家的規(guī)定相比，具有明顯的不科學(xué)性和不合理性。
（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定
我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市人民政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序包括四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。
（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷
1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：一方面，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個(gè)直接后果是無論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征地方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定，具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，容易侵害集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也會(huì)帶來行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。
2. 土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在幾方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補(bǔ)償方案的確定上，是由政府自己核準(zhǔn)并實(shí)施的，實(shí)難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。（3）對(duì)被征地者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征地者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，并沒有規(guī)定其向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，這樣的救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。
三、我國(guó)土地征收程序的完善
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒各國(guó)的先進(jìn)做法，并結(jié)合本國(guó)實(shí)際，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。
1.事業(yè)的認(rèn)定。這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會(huì)和補(bǔ)償安置聽證會(huì)以征求被申請(qǐng)人的意見，雙方進(jìn)行充分協(xié)商以達(dá)成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達(dá)成協(xié)議，如果達(dá)不成協(xié)議，則由行政主體進(jìn)行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人就可充分參與到征地過程之中，從而保障其合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查，一旦符合即可以結(jié)合其他因素，作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。
3.土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案，意見不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。
當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過程中，都要注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們?cè)谡魇盏哪康男�、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時(shí)，也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征地者的合法利益。
通過以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方的合法利益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！
綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！
【注釋】：
① 縱觀各國(guó)法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫�。在中�?guó)，只存在國(guó)有土地和集體土地兩種形式，并沒有私有土地這種形式，故本文論述的土地征收制度主要是指國(guó)家對(duì)集體土地的征收。另外，本文在講到征地時(shí)，指的僅是土地征收，不包括土地征用。
【參考文章】：
① 李強(qiáng)：《中國(guó)土地征收法律制度研究》，載于《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=17110；
② 梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載于《實(shí)事求是》2004年第6期；
③ 費(fèi)安玲：《對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的私法思考》，載于《政法論壇》，2003年2月第21卷第1期。
