[ 谷遼海 ]——(2005-2-28) / 已閱9558次
淺談?wù)少?gòu)救濟(jì)途徑中的前置程序
--------谷遼海
自我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施后，近兩年的政府采購(gòu)實(shí)踐，往往將質(zhì)疑程序作為質(zhì)疑供應(yīng)商提出投訴之前必經(jīng)的前置程序。雖然質(zhì)疑程序前置有其自身的合理性，它可使某些糾紛平息于質(zhì)疑階段，避免投訴程序的提起，從而在一定程度上節(jié)省了行政資源。質(zhì)疑供應(yīng)商如果未經(jīng)過(guò)這一程序，那么行政主體一般就不受理投訴（相關(guān)的案例詳見(jiàn)谷遼海撰寫(xiě)的《中國(guó)政府采購(gòu)案例評(píng)析》，本文選自于該書(shū)，但本次發(fā)表時(shí)作了刪節(jié)）。從現(xiàn)行法律的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于質(zhì)疑程序中就供應(yīng)商所提出的詢問(wèn)、質(zhì)疑，不論是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都有法定的義務(wù)及時(shí)作出答復(fù)和處理。作為一種義務(wù)性的行為規(guī)范，相對(duì)人倘若不遵守這一行為規(guī)范應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律后果即法律責(zé)任，我國(guó)的政府采購(gòu)法并沒(méi)有作出相應(yīng)的規(guī)定。相關(guān)的行政規(guī)章也沒(méi)有給予非常確定的答復(fù)。沒(méi)有法律責(zé)任的行為規(guī)范是難以建立起良好法律秩序的。故我國(guó)立法對(duì)采購(gòu)主體所規(guī)定的質(zhì)疑程序中的義務(wù)也是徒勞的。實(shí)踐中，由于有了質(zhì)疑程序這一階段，無(wú)形中增加了投訴供應(yīng)商保護(hù)自己合法權(quán)益的難度。在質(zhì)疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質(zhì)疑程序的經(jīng)過(guò)為前提條件。采購(gòu)主體如果不受理質(zhì)疑申請(qǐng)，或者在法定期限內(nèi)不作出答復(fù)意見(jiàn)，這就表明爭(zhēng)議沒(méi)有獲得解決，甚至還可能存在采購(gòu)主體的某種違法亂紀(jì)行為，此時(shí)視為質(zhì)疑程序前置階段已經(jīng)過(guò)，允許相對(duì)人求助于行政救濟(jì)，即行政主體對(duì)供應(yīng)商的投訴予以受理。
2004年8月11日，我國(guó)財(cái)政部出臺(tái)并于同年9月11日實(shí)施的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》，明確規(guī)定了政府采購(gòu)救濟(jì)途徑中的質(zhì)疑前置程序。根據(jù)該辦法第七條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)財(cái)政部門(mén)提起投訴。筆者認(rèn)為，將質(zhì)疑途徑作為供應(yīng)商尋求救濟(jì)的初始階段、前置程序，行政規(guī)章的這些內(nèi)容限制了供應(yīng)商自由選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利，如：“…….供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑……”。又如第十條規(guī)定：“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商；提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑；投訴書(shū)內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；……”。財(cái)政部的這部行政規(guī)章前述所明確規(guī)定的質(zhì)疑前置程序，與我國(guó)《政府采購(gòu)法》第五十一條、第五十二條、第五十四條的內(nèi)容相沖突！
從我國(guó)政府采購(gòu)法立法初衷來(lái)看，由于采購(gòu)主體掌握著采購(gòu)對(duì)象的眾多權(quán)利或稱權(quán)力，客觀上采購(gòu)主體與供應(yīng)商的地位是不平等的，且供應(yīng)商的合法權(quán)益經(jīng)常遭遇采購(gòu)主體的侵害。為了保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人中的弱勢(shì)群體，法律賦予供應(yīng)商多元的權(quán)利救濟(jì)途徑。其中之一就是有權(quán)向采購(gòu)主體提出質(zhì)疑。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)主體有決定供應(yīng)商的資格、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)結(jié)果等等權(quán)利。雖然與供應(yīng)商都是屬于政府采購(gòu)當(dāng)事人，在法律上享有平等的地位。但客觀上，采購(gòu)主體與供應(yīng)商的地位并不平等。故我國(guó)法律賦予供應(yīng)商享有選擇各種救濟(jì)途徑的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法第六章質(zhì)疑與投訴的內(nèi)容，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問(wèn)的，認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，等等問(wèn)題，供應(yīng)商可以向采購(gòu)主體或者政府采購(gòu)的監(jiān)管部門(mén)提出，也可以不提出。這里供應(yīng)商選擇救濟(jì)的權(quán)利是任意性法律規(guī)范，是否行使的權(quán)利由供應(yīng)商自由選擇。我們?cè)賮?lái)看法律對(duì)采購(gòu)主體以及行政主體的義務(wù)性規(guī)范，不論是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，對(duì)于供應(yīng)商的質(zhì)詢，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)；而行政主體對(duì)供應(yīng)商的投訴也是應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理。筆者從法律賦予供應(yīng)商的數(shù)個(gè)“可以”以及法律對(duì)采購(gòu)主體和行政主體的多個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，兩者相互對(duì)比，在政府采購(gòu)救濟(jì)途徑方面，供應(yīng)商享有的基本上是權(quán)利，而采購(gòu)主體和行政主體所應(yīng)承擔(dān)的更多的是義務(wù)。由此可見(jiàn)，我們不難明白我國(guó)政府采購(gòu)法的立法宗旨和對(duì)供應(yīng)商合法權(quán)益的傾斜保護(hù)。然而，財(cái)政部出臺(tái)的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》這部行政規(guī)章卻妨礙了法律賦予供應(yīng)商的多元救濟(jì)途徑。除了與我國(guó)政府采購(gòu)法相沖突，前述的行政規(guī)章內(nèi)容還與我國(guó)其它法律相碰撞、相抵觸。我國(guó)政府采購(gòu)的主要方式是公開(kāi)招標(biāo)。實(shí)踐中的許多案件必須援引我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。而招投標(biāo)采購(gòu)方式所引起的爭(zhēng)議，雖然是屬于政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的主管范圍，但離不開(kāi)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整，況且目前政府采購(gòu)法中還沒(méi)有招投標(biāo)的法律章節(jié)。根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十五條規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)人可以向采購(gòu)主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴，究竟選擇哪個(gè)部門(mén)來(lái)處理爭(zhēng)議，決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中。
根據(jù)所述，財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國(guó)的上位法《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的內(nèi)容相撞車，相沖突。根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定，下位法必須服從上位法，下位法不得與上位法相矛盾相抵觸，行政規(guī)章的內(nèi)容如果與法律相沖突，那么抵觸的內(nèi)容無(wú)效。為維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一，必須廢除行政規(guī)章中無(wú)效的內(nèi)容。
（注：本文作者谷遼海系北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師。本篇文章的原文內(nèi)容選自群眾出版社出版的《中國(guó)政府采購(gòu)案例評(píng)析》，本次發(fā)表時(shí)經(jīng)過(guò)刪節(jié)編輯）。
