[ 杜鋼建 ]——(2001-2-13) / 已閱14029次
入世后應(yīng)建立信息公開(kāi)制度
2001年2月13日 16:04 杜鋼建
在信息時(shí)代，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展、企業(yè)商機(jī)的發(fā)現(xiàn)、消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高等都離不開(kāi)及時(shí)獲取準(zhǔn)確信息。信息公開(kāi)和信息自由成為世貿(mào)規(guī)則的基本要求和各國(guó)政府規(guī)制改革的主導(dǎo)方向。加入世貿(mào)組織對(duì)我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革的重大挑戰(zhàn)便是如何促進(jìn)信息公開(kāi)，確保企業(yè)和消費(fèi)者的信息自由權(quán)。
世貿(mào)規(guī)則對(duì)信息公開(kāi)的要求在《世界貿(mào)易組織協(xié)定》的29個(gè)獨(dú)立法律文件中，信息公開(kāi)是貫穿于多邊貿(mào)易體制的基本要求。此項(xiàng)要求體現(xiàn)在世貿(mào)體制的如下原則中。
1．非歧視貿(mào)易原則：《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》中最著名的“最惠國(guó)待遇”條款（第一條）要求一成員向另一成員的產(chǎn)業(yè)所提供的待遇不能低于其他成員的產(chǎn)品所提供的待遇。所有成員一律平等并同等享受任何旨在減少貿(mào)易壁壘活動(dòng)所帶來(lái)的利益。這里的平等待遇和利益包括信息提供方面的平等享受的待遇和利益�！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第3條關(guān)于“國(guó)民待遇”的條款也要求信息提供的平等待遇。
2市場(chǎng)準(zhǔn)入原則：世貿(mào)體制所要求的市場(chǎng)準(zhǔn)入是有保障的、可預(yù)見(jiàn)的和不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)準(zhǔn)入。所謂有保障、可預(yù)見(jiàn)和不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)準(zhǔn)入就是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入的信息必須是公開(kāi)的、持續(xù)的和具有約束性的。世貿(mào)成員國(guó)通過(guò)降低關(guān)稅提供市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾以及減少非關(guān)稅壁壘的承諾都必須按減讓時(shí)間表兌現(xiàn)。根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第28條，一旦承諾關(guān)稅水平，在未與主要貿(mào)易伙伴進(jìn)行補(bǔ)償談判前不得再提高。市場(chǎng)準(zhǔn)入原則對(duì)有關(guān)信息的公開(kāi)性、持續(xù)性和約束性的要求是非常明確的。
3．促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)原則：此項(xiàng)原則體現(xiàn)在一系列旨在保護(hù)公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則體系中。例如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》在東京四合協(xié)議的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)要確保技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)以及測(cè)試和證明程序不得造成不必要的貿(mào)易障礙。為了使各國(guó)出口商都能獲得關(guān)于技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)以及合格評(píng)定程序的必要信息，世貿(mào)所有成員國(guó)政府都要建立國(guó)家信息咨詢(xún)點(diǎn)�！哆M(jìn)口許可程度協(xié)議》要求成員國(guó)向貿(mào)易商發(fā)布充分的信息，使其了解發(fā)放許可證的根據(jù)。為此各成員國(guó)須確立設(shè)置或變更許可程序的通告規(guī)則，并提供有關(guān)許可證申請(qǐng)審查的指導(dǎo)信息。此外，關(guān)于海關(guān)估價(jià)協(xié)議對(duì)進(jìn)口貨物申報(bào)價(jià)值的準(zhǔn)確性提出的資料信息要求；裝船前檢驗(yàn)協(xié)議對(duì)檢驗(yàn)方政府迅速公布適用國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章提出了要求；《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)議》要求原產(chǎn)地規(guī)則必須是公開(kāi)的、透明的；《政府采購(gòu)協(xié)議》要求有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)章、程序和行為必須是透明的、公開(kāi)的，以避免不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。
4．貿(mào)易自由化原則：世貿(mào)規(guī)則體系所要建立的是開(kāi)放的貿(mào)易體制。它促進(jìn)成員國(guó)實(shí)施貿(mào)易自由化改革。自由貿(mào)易政策應(yīng)當(dāng)允許貨物、服務(wù)、生產(chǎn)性投入無(wú)限制地流通，減少政府不必要的規(guī)制，促使生產(chǎn)最優(yōu)產(chǎn)品、采用最佳設(shè)計(jì)和制定最優(yōu)價(jià)格，使企業(yè)和消費(fèi)者獲益。貿(mào)易自由化改革關(guān)鍵在于推行放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的運(yùn)動(dòng)，從而保證貿(mào)易的政策環(huán)境是寬松的和可預(yù)見(jiàn)的。國(guó)內(nèi)法律、規(guī)章和實(shí)際做法都要符合貿(mào)易政策透明度條款的要求。
信息公開(kāi)的要求不僅體現(xiàn)在上述原則性規(guī)定中，而且在具體產(chǎn)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域都有特定的信息自由化要求。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，烏拉圭回合談判達(dá)成的協(xié)議要求進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)改善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性。為此，協(xié)議在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的關(guān)稅調(diào)節(jié)方面、在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持措施總量限制方面、在農(nóng)產(chǎn)品直接出口補(bǔ)貼方面等都有特定的信息公開(kāi)要求。比如采取“綠箱”政策時(shí)須說(shuō)明政府在研究、疾病防治、基礎(chǔ)設(shè)施和食品安全等領(lǐng)域提供的服務(wù)和補(bǔ)貼的性質(zhì)、類(lèi)別、數(shù)量等。根據(jù)《衛(wèi)生和植物檢疫措施協(xié)議》，各國(guó)政府必須事先公告新頒布的或新修改的衛(wèi)生和植物檢疫規(guī)章并建立國(guó)家咨詢(xún)點(diǎn)以提供有關(guān)信息。
在紡織品和服裝貿(mào)易領(lǐng)域，《紡織品和服務(wù)協(xié)議》要求《多種纖維協(xié)議》所允許的有關(guān)紡織品和服裝的進(jìn)口限制措施必須在四階段期限內(nèi)取消，而且有關(guān)毛滌、織物、纖維、紡織成品和服裝在第一至第三階段的每一階段都必須有數(shù)量限制的減少說(shuō)明。
《紡織品與服裝協(xié)議》還為進(jìn)口國(guó)為防止進(jìn)口產(chǎn)品劇增而遭受?chē)?yán)重?fù)p失建立了過(guò)渡性保障機(jī)制。進(jìn)口國(guó)在對(duì)紡織品和服裝產(chǎn)業(yè)出口國(guó)因上述理由采取限制措施時(shí)必須提供有關(guān)證明信息。協(xié)議還設(shè)立專(zhuān)門(mén)條款以對(duì)付假報(bào)原產(chǎn)地和偽造官方文件等形式的規(guī)避承諾行為。此外，在紡織品和服裝產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面等設(shè)有信息透明度條款要求。
在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的29條基本框架中有許多條款與信息公開(kāi)相關(guān)。協(xié)定要求公布所有的法律和規(guī)章。由于政府規(guī)章對(duì)服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制影響大，協(xié)議對(duì)有關(guān)規(guī)制的透明度和程序公正合理有明確要求。不僅所有規(guī)制性措施必須合理、客觀、公正，而且各國(guó)政府還必須對(duì)實(shí)行規(guī)制所作的有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的行政決定進(jìn)行及時(shí)審查。信息公開(kāi)的要求涉及金融服務(wù)、電訊服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。
為適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則關(guān)于信息公開(kāi)和信息自由的要求，我國(guó)政府行政規(guī)制需要在程序和實(shí)體兩方面進(jìn)行大幅度改革。規(guī)制改革將成為我國(guó)政府行政改革面臨的艱巨任務(wù)。
國(guó)外信息公開(kāi)制度的建立與發(fā)展信息公開(kāi)不僅是貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而且是當(dāng)代各國(guó)政府在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等全面發(fā)展方面保障公民權(quán)的一項(xiàng)基本義務(wù)。公民對(duì)政府和公共部門(mén)擁有的公共信息享有知情權(quán)。過(guò)去被認(rèn)為屬于政府情報(bào)不予公開(kāi)的許多所謂“內(nèi)部情報(bào)”或“保密情報(bào)”，如今已成為公民理應(yīng)了解或知道的公共信息。
在信息公開(kāi)制度的建立方面，英國(guó)在光榮革命后就廢除了亨利八世時(shí)制定的認(rèn)可條例，確立議會(huì)議事錄的自由出版制度和為出版而閱覽公文書(shū)的權(quán)利制度。瑞典1766年制定的《出版自由法》規(guī)定公民為出版而閱覽公文書(shū)的權(quán)利。根據(jù)瑞典的情報(bào)公開(kāi)制度，公文書(shū)的公開(kāi)機(jī)關(guān)包括政府行政機(jī)關(guān)、國(guó)會(huì)、法院、地方公共團(tuán)體和教會(huì)會(huì)議等。
在北歐，芬蘭于1951年制定《公文書(shū)公開(kāi)法》；丹麥于1970年制定《行政文書(shū)公開(kāi)法》；挪威于1970年制定《行政公開(kāi)法》。
美國(guó)的情報(bào)公開(kāi)制度由一系列法律構(gòu)成。美國(guó)1966年制定的《情報(bào)自由法》對(duì)1946年《行政程序法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)因公共利益和正當(dāng)理由拒絕公開(kāi)情報(bào)的原則進(jìn)行了修正。根據(jù)《情報(bào)自由法》，政府文件公開(kāi)是原則，不公開(kāi)才是例外。在不公開(kāi)的例外情況下，政府要有舉證責(zé)任，且法院有權(quán)重新審理。1972年《咨詢(xún)委員會(huì)法》規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢(xún)委員會(huì)的組織、文化和會(huì)議等必須公開(kāi)。1976年制定的《陽(yáng)光下的政府法》進(jìn)一步規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開(kāi)，公眾有權(quán)觀察會(huì)議，取得會(huì)議情報(bào)。1974年制定的《穩(wěn)私權(quán)法》旨在保護(hù)公民隱私權(quán)不受政府機(jī)關(guān)侵害，控制行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人記錄的行為，保護(hù)個(gè)人檢閱關(guān)于自己的檔案的權(quán)利。1996年《電子情報(bào)自由法》對(duì)電子情報(bào)的檢索、公開(kāi)、期限等問(wèn)題都有具體規(guī)定。
法國(guó)于1978年制定《行政文書(shū)公開(kāi)法》。澳大利亞于1982年制定《情報(bào)自由法》。加拿大于1982年制定《情報(bào)自由法》。英國(guó)于1994年制定《政府情報(bào)公開(kāi)實(shí)施報(bào)告》及其《解釋方針》，開(kāi)始推行情報(bào)公開(kāi)制度。1999年英國(guó)議會(huì)通過(guò)情報(bào)公開(kāi)法案。德國(guó)在歐共體的壓力下于1994年制定《環(huán)境情報(bào)法》，規(guī)定環(huán)境情報(bào)公開(kāi)。
在亞洲，韓國(guó)于1996年制定《公共機(jī)關(guān)情報(bào)公開(kāi)法》。該法于1998年1月1日開(kāi)始實(shí)施。在此之前，地方公共團(tuán)體已先后制定了許多情報(bào)公開(kāi)條例。清州市議會(huì)于1991年制定《行政情報(bào)公開(kāi)條例》，受到該市市長(zhǎng)強(qiáng)烈反對(duì)。1992年經(jīng)大法院判決該條例合法。此后，至1997年6月，245個(gè)地方公共團(tuán)體有178個(gè)制定了情報(bào)公開(kāi)條例。日本于1999年5月制定《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的情報(bào)公開(kāi)的法律》，簡(jiǎn)稱(chēng)“情報(bào)公開(kāi)法”。日本的情報(bào)公開(kāi)制定也是從地方上先搞起來(lái)的。從1982年4月山形縣金山鎮(zhèn)制定情報(bào)公開(kāi)條例開(kāi)始，至1988年3月，已有28個(gè)都道府縣、93個(gè)市鎮(zhèn)村制定了情報(bào)公開(kāi)條例或綱要。
上述各國(guó)情報(bào)公開(kāi)法的內(nèi)容一般涉及立法目的和基本概念的界定、請(qǐng)求權(quán)人的資格范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、公開(kāi)情報(bào)的內(nèi)容、情報(bào)免除公開(kāi)的范圍、情報(bào)公開(kāi)的程度、以及行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等。當(dāng)代國(guó)外情報(bào)公開(kāi)立法的發(fā)展趨勢(shì)表明保障公眾知情權(quán)已成為政府的基本義務(wù)。
我國(guó)應(yīng)建立信息公開(kāi)制度
無(wú)論是根據(jù)世貿(mào)組織關(guān)于信息公開(kāi)的要求，還是根據(jù)我國(guó)民主與法治的發(fā)展需要，建立信息公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，在倡導(dǎo)行政公開(kāi)原則、公開(kāi)辦事制度、行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)、檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)公開(kāi)、審判機(jī)關(guān)審務(wù)公開(kāi)等方面已經(jīng)出現(xiàn)情報(bào)公開(kāi)的發(fā)展趨勢(shì)。盡快制定《情報(bào)公開(kāi)法》應(yīng)成為加入世貿(mào)后我國(guó)立法工作面臨的迫切任務(wù)之一。
過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多觀念和做法必須改革。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被認(rèn)為屬于“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部材料”的所謂“內(nèi)部情報(bào)”實(shí)際上許多都是應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)的。直到今天，法藏官府、密不可知的現(xiàn)象依然很?chē)?yán)重。明明是應(yīng)當(dāng)向利益關(guān)系人和公眾公開(kāi)的規(guī)范性文件，卻偏偏作為內(nèi)部規(guī)則或內(nèi)部材料對(duì)待。企業(yè)和公民在許多情況下不知道應(yīng)當(dāng)遵守何種規(guī)則，而此種規(guī)則又偏偏存在，且由政府機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握。為查明一份文件關(guān)于企業(yè)和公民利益的規(guī)則，往往要花費(fèi)九牛二虎之力。像80年代初有人同外國(guó)人結(jié)婚遭到有關(guān)部門(mén)拒絕后到處查找有關(guān)規(guī)定而沒(méi)有結(jié)果的現(xiàn)象在90年代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中并不罕見(jiàn)。不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的規(guī)則往往得不到公開(kāi)，甚至法院在司法解釋中形成的許多規(guī)則也是不對(duì)外公開(kāi)的內(nèi)部情報(bào)。至于政府會(huì)議的公開(kāi)問(wèn)題，人大會(huì)議代表發(fā)言記錄的公開(kāi)問(wèn)題等更是談不上。公民所在單位建立的關(guān)于公民個(gè)人的檔案中究竟有些什么內(nèi)容，只有從事人事組織工作的有關(guān)人員能看到，當(dāng)事者本人通常一無(wú)所知，更談不上當(dāng)事者提出修改和補(bǔ)充的權(quán)利問(wèn)題。企業(yè)在貿(mào)易經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨的政府信息欠缺和信息歧視的問(wèn)題也是十分嚴(yán)重的。
我國(guó)關(guān)于政府行為的立法空白太多。至今立法法還在審議中，行政程序法的制定還未開(kāi)始，如果按現(xiàn)行立法規(guī)劃，情報(bào)公開(kāi)法還根本未予考慮。在此，筆者不得不再次呼吁有關(guān)部門(mén)應(yīng)緊急重視情報(bào)公開(kāi)法的制定問(wèn)題，以適應(yīng)加入世貿(mào)組織后進(jìn)一步保障企業(yè)和公民的知情權(quán)的發(fā)展要求。同時(shí)，加強(qiáng)法院對(duì)政府制定規(guī)則等抽象行政行為的司法控制也是十分必要的。
