[ 張要偉 ]——(2005-3-14) / 已閱12644次
信用社憑證工本費(fèi)不服物價(jià)局行政處罰一案代理詞
（河南省平頂山市城市信用社 張要偉 zhangyaowei197@sohu.com）
［案情簡(jiǎn)介］XXX信用社因自身結(jié)算渠道不暢，從商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)匯票憑證為客戶辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，該憑證以購(gòu)買(mǎi)價(jià)向客戶收取憑證工本費(fèi)，該縣物價(jià)局以信用社未辦理收費(fèi)許可證收取結(jié)算憑證工本費(fèi)為由對(duì)信用社處以2萬(wàn)元罰款。該信用社委托筆者代理。下面是該案件代理詞的原文。鄙陋之處，望各位行家指正。
代理詞
審判長(zhǎng)、審判員：
根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，我們接受XX縣農(nóng)村信用合作社聯(lián)合社的委托，擔(dān)任其訴訟代理人，參加今天的訴訟活動(dòng)。庭前我們查閱了被告提交的答辯狀和證據(jù)材料，剛才又參加了法庭調(diào)查，對(duì)案件事實(shí)有了清楚的了解，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是被告的行為是否越權(quán)、處罰程序是否合法、處罰依據(jù)是否合法、處罰幅度是否適當(dāng)�，F(xiàn)依據(jù)事實(shí)和法律，發(fā)表如下代理意見(jiàn)：
一、原告有權(quán)收費(fèi)且無(wú)需辦理收費(fèi)許可證
國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)《收費(fèi)許可證管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于實(shí)施收費(fèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及非企業(yè)組織�！狈浅Ｃ黠@，應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的是非企業(yè)組織，針對(duì)的是行政事業(yè)性收費(fèi)。申請(qǐng)人屬于經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)成立的金融組織，屬于集體企業(yè)，收取的“憑證工本費(fèi)”不是行政事業(yè)性收費(fèi)，因此不屬于應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的范圍。
中國(guó)人民銀行《支付結(jié)算辦法》第二百五十七條明確規(guī)定：“銀行辦理各項(xiàng)支付結(jié)算業(yè)務(wù)，根據(jù)承擔(dān)的責(zé)任和業(yè)務(wù)成本以及應(yīng)付給有關(guān)部門(mén)的費(fèi)用，分別收取郵費(fèi)、電報(bào)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、憑證工本費(fèi)……”。申請(qǐng)人收取憑證工本費(fèi)有明確的法律依據(jù)，不屬于違法收費(fèi)。
主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格違法行為的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了對(duì)經(jīng)營(yíng)者各種價(jià)格違法行為的處罰，任何一條、一款和一項(xiàng)，都沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)或者經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的違法行為作出規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章，都沒(méi)有銀行收取“憑證工本費(fèi)”需要辦理收費(fèi)許可證的規(guī)定。
被告要求原告辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證，原告需要向被告繳納憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證的工本費(fèi)，被告等于為自己設(shè)定了憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證工本費(fèi)這一行政性收費(fèi)項(xiàng)目，但被告沒(méi)有提供實(shí)際也提供不出這一項(xiàng)目的收費(fèi)許可證和收費(fèi)依據(jù)；沒(méi)有收費(fèi)許可證和收費(fèi)依據(jù)，要求原告辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證，被告只能自己把自己置于違法的境地。
二、被告行政處罰嚴(yán)重超越職權(quán)
行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的明確授權(quán)，沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章明確授權(quán)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)插手和處罰，這是行政法的基本常識(shí)。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第三十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門(mén)，依法對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對(duì)價(jià)格違法行為實(shí)施行政處罰”；該法第二條規(guī)定：“本法所稱價(jià)格包括商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格”。因此，價(jià)格法授權(quán)被告管理的范圍只能是商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格的違法行為，而不包括經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)行為。
《國(guó)家計(jì)委關(guān)于價(jià)格監(jiān)督檢查證辦法使用管理范圍》第四條明確規(guī)定：“價(jià)格監(jiān)督檢查證適用于監(jiān)督檢查在我國(guó)境內(nèi)發(fā)生的商品價(jià)格、服務(wù)價(jià)格和國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)行為”，對(duì)原告收取的憑證工本費(fèi)不在價(jià)格監(jiān)督檢查證使用的范圍之內(nèi)，被告人員持價(jià)格監(jiān)督檢查證對(duì)原告收取憑證工本費(fèi)的行為進(jìn)行所謂的監(jiān)督檢查，明顯超越了法定職權(quán)。
《河南省物價(jià)監(jiān)督檢查條例》第二條規(guī)定：“價(jià)格監(jiān)督的范圍包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格”，很明顯，憑證工本費(fèi)不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)及政府健身的居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格，那么憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)呢？答案也是否定的。首先，被告沒(méi)有提供憑證工本費(fèi)屬于中央定價(jià)或者地方定價(jià)的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)憑證工本費(fèi)是否屬于政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)沒(méi)有證據(jù)予以證明；其次，被告在行政處罰決定書(shū)沒(méi)有認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)屬于政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，庭審中即使如此辯解也不能作為其具體行政行為合法性的依據(jù)；再者，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2001年7月4日發(fā)布的《國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)定價(jià)目錄》明確排除了金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)；第四，即使被告現(xiàn)在提供了包括金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)的地方定價(jià)目錄，也因超出了行政訴訟的舉證時(shí)限和該地方定價(jià)目錄違反《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第十八條而無(wú)效。因此《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》沒(méi)有授權(quán)被告對(duì)金融機(jī)構(gòu)憑證工本費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查，被告依據(jù)該條例進(jìn)行的監(jiān)督檢查和行政處罰均屬于超越職權(quán)。
三、行政處罰的法律依據(jù)不足
《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第二十一條針對(duì)“ 違反行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)規(guī)定的違法行為”，涵蓋行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)兩種不同性質(zhì)的行為，被告認(rèn)為不管是針對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)定還是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)的規(guī)定，只要符合該條規(guī)定，都可以處罰，是對(duì)法律的片面理解。在法律、法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有規(guī)定經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證的前提下，“無(wú)收費(fèi)許可證”針對(duì)的只能是非企業(yè)單位的行政事業(yè)性收費(fèi)，而非原告收取的“憑證工本費(fèi)”的所謂經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第十四條規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)價(jià)格行為并沒(méi)有包括無(wú)收費(fèi)許可證收費(fèi)，很明確地說(shuō)明經(jīng)營(yíng)者不存在“無(wú)收費(fèi)許可證收費(fèi)”這種所謂的違法行為。同時(shí)該法只規(guī)定了“法律、行政法規(guī)禁止的其他不正當(dāng)價(jià)格行為”，沒(méi)有授權(quán)地方性法規(guī)對(duì)其他不正當(dāng)價(jià)格行為做出補(bǔ)充�！逗幽鲜r(jià)格監(jiān)督檢查條例》第二十一條第（二）項(xiàng)針對(duì)的是行政事業(yè)性收費(fèi)，退一萬(wàn)步說(shuō)，即使針對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，也因其與《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的規(guī)定相抵觸而無(wú)效。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，河南省物價(jià)局作為省政府的下屬部門(mén)，沒(méi)有立法權(quán)，在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的前提下所做出的規(guī)定，是沒(méi)有法律效力的。《河南省經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)許可證管理辦法》、《河南省經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)許可證制度實(shí)施范圍的通知》依據(jù)國(guó)家物價(jià)局（1992）價(jià)費(fèi)字458號(hào)文確定金融機(jī)關(guān)憑證工本費(fèi)應(yīng)當(dāng)辦理收費(fèi)許可證，但國(guó)家物價(jià)局（1992）價(jià)費(fèi)字458號(hào)文已被計(jì)價(jià)費(fèi)［1996］184號(hào)文明文廢止，河南省的規(guī)定自應(yīng)同時(shí)失效。
四、豫價(jià)費(fèi)字［2000］第115號(hào)文不能作為被告具體行政行為合法的依據(jù)和證據(jù)
1、該文件的制定者之一的中國(guó)人民銀行鄭州中心支行屬于中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)，不具備機(jī)關(guān)法人資格，沒(méi)有制定或者聯(lián)合制定收費(fèi)文件的權(quán)限，該文件的制定主體不合法。
2、該文件明確規(guī)定其制定依據(jù)是國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行計(jì)價(jià)費(fèi)［1996］184號(hào)文件及《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，但查遍上述兩個(gè)文件，都沒(méi)有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)需要辦理憑證工本費(fèi)收費(fèi)許可證的原則規(guī)定或者具體規(guī)定，因此該文件屬于沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的無(wú)效的規(guī)范性文件。
3、計(jì)價(jià)費(fèi)［1996］184號(hào)文件對(duì)銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)作了具體的規(guī)定，該文只授權(quán)省級(jí)物價(jià)部門(mén)會(huì)同人民銀行制定其它憑證工本費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有授予其對(duì)銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)做出同該文不同規(guī)定的權(quán)限，因此河南省物價(jià)局、中國(guó)人民銀行鄭州中心支行對(duì)銀行匯票和支票的憑證工本費(fèi)作出不同規(guī)定，超出了該文的授權(quán)，屬于越權(quán)制定的規(guī)范性文件，根據(jù)法律規(guī)定，越權(quán)制定的規(guī)范性文件沒(méi)有法律效力。
4、參照《中華人民共和國(guó)立法法》第七十六、七十七條的規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)同時(shí)在部門(mén)公報(bào)和本行政區(qū)發(fā)行的報(bào)紙上公布，但該文件沒(méi)有依照法律規(guī)定對(duì)外公布，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條第二款的規(guī)定，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。
5、該文明確規(guī)定自2000年5月1日起執(zhí)行，根據(jù)《國(guó)家計(jì)委關(guān)于價(jià)格文件執(zhí)行日期有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，通過(guò)《物價(jià)公報(bào)》定期向管理相對(duì)人公布的價(jià)格文件，一般應(yīng)以每月的15日作為執(zhí)行日期，因此該文件應(yīng)自2000年5月15日起執(zhí)行。被告沒(méi)有理由依據(jù)該文，對(duì)原告該文件生效日前的行為進(jìn)行行政處罰。
6、該文件被告沒(méi)有在處罰決定書(shū)中沒(méi)有引用，不是被告作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第30條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定是被告在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)，人民法院不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)。
7、該文件屬于規(guī)范性文件，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件依據(jù)的是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，參照規(guī)章，“通知”和“答復(fù)”不是規(guī)章，不具有參照效力，當(dāng)然不能作為定案的依據(jù)。
五、行政處罰明顯失當(dāng)
《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》第二部分規(guī)定：“對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍，但是最高不得超過(guò)30000元，沒(méi)有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)10000元”；《國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)價(jià)格法>有關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步明確：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)中的違法行為，罰款不得超過(guò)1000元；對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，罰款不得超過(guò)10000元�！币簿褪钦f(shuō)，即使申請(qǐng)人的行為違法，被告對(duì)原告的罰款最高也不得超過(guò)10000元，被告對(duì)原告處以20000元的罰款，顯然超出了法律的規(guī)定。
《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第三十二條規(guī)定了無(wú)違法所得，可處以五千元以上三萬(wàn)元以下的罰款，原告即使屬于違法行為，也是輕微的違法行為，被告按照該條授權(quán)處以二萬(wàn)元的罰款，明顯屬于濫用職權(quán)。
河南省人大常委會(huì)的地方性法規(guī)和國(guó)家發(fā)計(jì)委的規(guī)章對(duì)無(wú)違法所得的違法行為規(guī)定了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而國(guó)家發(fā)計(jì)委的規(guī)章有《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》這一直接的行政法規(guī)依據(jù)，而《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》卻沒(méi)有明確的法律和行政法規(guī)根據(jù)，因此處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)計(jì)委的規(guī)定而不是河南省人大常委會(huì)的規(guī)定。
六、行政處罰適用法律不當(dāng)
既然被申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人的行為違反了省物價(jià)局豫價(jià)房字（1995）第111號(hào)文和《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第二十一第（二）項(xiàng)的規(guī)定，而處罰時(shí)僅僅引用了《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第三十二條的規(guī)定，而沒(méi)有引用被申請(qǐng)人認(rèn)為的全部法律根據(jù)。同時(shí)被申請(qǐng)人也沒(méi)有引用法律授權(quán)、處罰程序、處罰權(quán)限、救濟(jì)途徑的法律根據(jù)，實(shí)際屬適用法律不當(dāng)。
七、被告行政處罰程序嚴(yán)重違法
1、違法立案。根據(jù)國(guó)家發(fā)計(jì)委《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第十二條第二款和《河南省行政機(jī)關(guān)執(zhí)法條例》第二十三條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，被告只有在確認(rèn)原告有違法事實(shí)的情況下附上相關(guān)材料才可立案，被告《立案呈批表》以原告無(wú)證收費(fèi)立案，但在2001年4月20日前被告沒(méi)有任何證據(jù)證明原告實(shí)施了無(wú)證收費(fèi)行為。這一行為只有在被告2001年4月25日、2001年4月27日調(diào)查取證后才可發(fā)現(xiàn)。被告的立案要么屬于當(dāng)時(shí)無(wú)證據(jù)的立案，要么屬于先調(diào)查取證后立案的行政程序倒置。根據(jù)規(guī)定，《立案呈批表》需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署意見(jiàn)，但被告的局長(zhǎng)黃國(guó)民并沒(méi)有簽字。
2、被告提供的證據(jù)材料，三個(gè)非承辦人參與了執(zhí)法，其執(zhí)法行為是無(wú)效的。執(zhí)法人員在筆錄上的簽字前后不一致，有明顯代簽痕跡，違反了執(zhí)法人員必須在筆錄上簽字的規(guī)定。
3、被告從原告處復(fù)印的材料，根據(jù)國(guó)家發(fā)計(jì)委《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第十九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由資料出具人即原告逐頁(yè)簽名或蓋章，沒(méi)有簽名和蓋章，該證據(jù)形式不合法，沒(méi)有證據(jù)效力。
4、被告調(diào)查終結(jié)報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)但沒(méi)有報(bào)請(qǐng)負(fù)責(zé)人審查，應(yīng)當(dāng)報(bào)送上級(jí)主管部門(mén)備案而沒(méi)有備案，都違反了法律規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，案件審理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由被告的負(fù)責(zé)人參加，被告的案件討論記錄沒(méi)有該局局長(zhǎng)的簽字，案件審理委員會(huì)的組成違法，因此其作出討論的程序?yàn)閲?yán)重違法。
5、《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第三十二條涵蓋有違法所得和無(wú)違法所得兩種性質(zhì)的行為，被告《行政處罰事先告知書(shū)》沒(méi)有明確告知原告的行為屬于那一種，使原告無(wú)法有針對(duì)性地行使陳述、申辯的權(quán)利，等于變相剝奪了原告的陳述和申辯權(quán)。該告知書(shū)送達(dá)原告的副主任，違反了行政處罰法和國(guó)家發(fā)計(jì)委關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，該送達(dá)不生效力，應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有送達(dá)。
我們能夠在莊嚴(yán)、神圣的法庭上，在審判長(zhǎng)公證的主持下，參加今天的訴訟活動(dòng)，法律賦予我們能夠與地位不平等的被告在這里向法庭陳述我們的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)，是我們難得的機(jī)會(huì)。
行政機(jī)關(guān)做出行政處罰應(yīng)當(dāng)按照有利于行政管理目的的實(shí)現(xiàn)、有利于促進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)和有利于保護(hù)自然人、法人或者其他組織合法權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照有利于罰款的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行。被告如果認(rèn)為原告的行為屬于其管理的價(jià)格工作范圍，為什么第一次針對(duì)原告前后同一性質(zhì)的行為，第一次行政處罰引用的是《價(jià)格違法行為處罰規(guī)定》，而第二次卻引用《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》呢？我們想，只有一個(gè)合理的解釋，那就是條例對(duì)所謂的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)設(shè)定有罰款規(guī)定，而價(jià)格法及國(guó)家發(fā)計(jì)委的規(guī)定都沒(méi)有罰款的規(guī)定！《河南省價(jià)格監(jiān)督檢查條例》第三十二條同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為同時(shí)必須給予警告和罰款的行政處罰，而被告知看到了罰款的規(guī)定，而唯獨(dú)沒(méi)有看到?jīng)]有罰款內(nèi)容的警告的規(guī)定，其處罰目的是“司馬昭之心，路人皆知”！
根據(jù)XX縣治理和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境工作的部署，被告肩負(fù)治理和查處檢查亂收費(fèi)、亂罰款的重任，但是現(xiàn)在我們很遺憾地看到，被告的行為構(gòu)成自己治理和查處的對(duì)象。在某些行政機(jī)關(guān)的眼中，監(jiān)督檢查也好，管理也好，其內(nèi)容和實(shí)質(zhì)就是收費(fèi)和罰款，收費(fèi)和罰款就成了他們職權(quán)的全部?jī)?nèi)容。近幾年，XX縣的經(jīng)濟(jì)為什么落后于全市其他兄弟縣區(qū)，我想大家都很明白，那就是某些行政機(jī)關(guān)為一己私利、制造四亂形成的惡果！
在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)進(jìn)憲法的今天，希望被告不要繼續(xù)特權(quán)思想，應(yīng)當(dāng)公平、公正、文明執(zhí)法，為XX縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為XX縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展撐起一片藍(lán)天！
以上意見(jiàn)，請(qǐng)合議庭在評(píng)議時(shí)予以充分考慮。
代理人：張要偉
二○○一年九月二十七日
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