[ 高武平 ]——(2005-3-19) / 已閱31117次
信訪制度存在的合理性研究
——一個(gè)歷史考察和對(duì)比分析的手法
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 高武平 430074
內(nèi)容摘要：本文對(duì)中國(guó)古代的直訴制度、建國(guó)初的信訪制度以及今日處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)信訪制度進(jìn)行了歷史的考察，并對(duì)各時(shí)期信訪制度存在的合理性進(jìn)行了對(duì)比分析，從而為當(dāng)前越訪、京訪不斷的現(xiàn)象提供了合理的解釋，也為我國(guó)信訪制度的困境找到了癥結(jié)所在。
關(guān)鍵詞：直訴制度 信訪制度 合理性
一、
為什么要研究信訪制度存在的合理性問(wèn)題呢？其實(shí)這有很大的偶然性。其一，筆者在不久前寫(xiě)了一篇《信訪制度的存廢辨——兼談中國(guó)信訪制度的變革之道》[1]的文章，但我在寫(xiě)文章的英文內(nèi)容摘要時(shí)，發(fā)現(xiàn)英文里并沒(méi)有“信訪”這一詞，隨后我又查了牛津法律大詞典，也沒(méi)找到相應(yīng)的詞條，這讓我感到特別奇怪。難道國(guó)外沒(méi)有這種說(shuō)法嗎？懷著疑問(wèn)，筆者對(duì)西方國(guó)家的法律制度進(jìn)行了考證，發(fā)現(xiàn)國(guó)外確實(shí)不存在所謂的信訪制度。這也與信訪制度一向被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國(guó)的法律傳統(tǒng)一說(shuō)相吻合。這就使筆者對(duì)這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，即為什么同時(shí)期的外國(guó)法律制度中沒(méi)有信訪制度呢？這一制度為什么只在中國(guó)“生根發(fā)芽”；其二，在筆者寫(xiě)作《信訪制度的存廢辨——兼談中國(guó)信訪制度的變革之道》的過(guò)程中，查閱了相當(dāng)多的材料，但筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)者的相關(guān)論文中更多的是談及信訪制度的弊端或者應(yīng)如何完善，而對(duì)于信訪制度存在的原因很少論及。不分析信訪制度存在的合理性，我們就無(wú)法了解其存在的原因和意義，也就無(wú)法對(duì)其存廢做出正確的判斷，那么我們的研究可能就會(huì)陷入“坐而論道”的“空談”境地，無(wú)法解決實(shí)際中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此，要解決今日中國(guó)信訪制度的困境，就必須對(duì)信訪制度存在的合理性進(jìn)行研究，這才是我們解決這一問(wèn)題的根本出發(fā)點(diǎn)，也是筆者寫(xiě)就本文的意義所在。其三，信訪制度既然只是為中國(guó)所有，那么該制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身質(zhì)的規(guī)定性，對(duì)這種特殊性的問(wèn)題加以研究，有助于我們更好地把握理論聯(lián)系實(shí)際，從而正確地解決中國(guó)法制進(jìn)程中所面臨的諸多問(wèn)題。
作為一項(xiàng)法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在卻不是偶然的。德國(guó)著名的哲學(xué)家黑格爾曾說(shuō)過(guò)“存在即是合理”，且不論這句話是否為絕對(duì)的真理，但一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。如果沒(méi)有一定的合理性，那么該新事物就不會(huì)出現(xiàn)并存在。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說(shuō)，“一種制度得以長(zhǎng)期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語(yǔ)境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞?lái)者或外來(lái)者的尊重和理解。”[2]正是秉著這種后來(lái)者的“尊重和理解”的態(tài)度，筆者對(duì)信訪制度存在于中國(guó)的合理性進(jìn)行了歷史的考察與對(duì)比分析，希望能夠有助于時(shí)下學(xué)者們對(duì)這一制度的困境的出路的研究。
二、
一直以來(lái)信訪制度都被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明，是新中國(guó)的一項(xiàng)新的法律傳統(tǒng)。但筆者經(jīng)過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，在古代中國(guó)也存在一種類似于信訪的制度——直訴制度，即我們通常所說(shuō)“告御狀”或者“京控”（顧名思義就是到北京去控訴，與今日到北京上訪如出一轍）。根據(jù)《周禮》的記載，早在西周就已經(jīng)出現(xiàn)了所謂的“路鼓”和“肺石”制度。路鼓之制，是申訴者打擊宮門(mén)外所設(shè)之鼓，由專門(mén)受理路鼓的人先傾聽(tīng)申訴，再告之于周王，這是后來(lái)“登聞鼓”制度的前身。肺石之制，是指王宮門(mén)外設(shè)立暗紅色的石頭，有冤屈者在肺石上站立三日，司法官即受理此案�！吨芏Y•秋官•大司寇》記載：“立于肺石三日，士聽(tīng)其辭，以告于上�！痹跐h代，則出現(xiàn)了“詣闕上書(shū)”這種直訴制度。即老百姓一般應(yīng)按照司法管轄逐級(jí)告劾，但若蒙受重大冤獄，也可越級(jí)上書(shū)中央司法機(jī)關(guān)申冤。但這一時(shí)期的直訴制度，其實(shí)只不過(guò)是司法制度中的特殊情況而已，并非定制。直訴作為一項(xiàng)正式的制度，確立于魏晉南北朝時(shí)期。晉武帝（公元265～290）時(shí)始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂“登聞鼓”直訴制度，即冤枉者不服判決，可以不受訴訟審級(jí)的限制，直接訴冤于皇帝或欽差大臣。北魏、南梁均沿用此制。登聞鼓制度設(shè)立之后，一直沿用到清朝，成為直訴的途徑之一。唐朝也允許被審人確有重大冤抑而不被平反的，可以直訴于皇帝。唐朝的直訴方式除了撾登聞鼓外，還有邀車駕（類似于今日的攔截領(lǐng)導(dǎo)的小車）、上表（類似于今日的寫(xiě)信給中央告狀）和立肺石等�！短屏洹酚涊d：“……經(jīng)三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽(tīng)，撾登聞鼓。若煢獨(dú)老幼，不能自申者，乃立于肺石之下�！钡搅怂未痹V制度更加完善，對(duì)于詣闕投訴，還設(shè)立了專門(mén)的機(jī)關(guān)（類似于今日的信訪局）予以受理。宋代規(guī)定了“凡是有關(guān)公私利濟(jì)、論訴本處不公、理雪抑屈等，均可經(jīng)院進(jìn)狀。登聞鼓院不接收的，再向登聞檢院進(jìn)狀�！彼未鷮ｉT(mén)受理直訴的機(jī)關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院（類似于今日的各單位的信訪接待部門(mén)）。當(dāng)事人必須依照法定次序依次向這三個(gè)機(jī)構(gòu)投訴，由皇帝指定官吏重新審理。如果這三個(gè)部門(mén)不受理，當(dāng)事人還可以攔駕，由軍頭引見(jiàn)司轉(zhuǎn)奏。明朝一代則是對(duì)于直訴進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。法律明確規(guī)定禁止越訴（類似于今日的越級(jí)上訪，但范圍較后者大），《大明律》規(guī)定越訴者“笞五十”。立法如此嚴(yán)厲，明代越訴現(xiàn)象仍屢禁不止。可見(jiàn)，直訴制度在中國(guó)封建社會(huì)是不可或缺的一種司法制度。明憲宗成化十七年（1481）更是將各地越訴人數(shù)納入官吏政績(jī)考核，一年越訴者過(guò)多，則罰主管官吏俸祿（類似于今日的各地建立的“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”以及“信訪一票否決制”，后者的懲罰則比前者要嚴(yán)厲得多）。清代關(guān)于越訴的規(guī)定與明代基本相同。如果地方司法機(jī)關(guān)審斷不公，當(dāng)事人可以赴京呈控，成為叩閽，又稱京控，俗稱告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院（類似于今天的各信訪單位）等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補(bǔ)，比如邀車駕等等。即使是這些直訴制度之間，也是有高低之分的。如一般只有撾登聞鼓無(wú)效的時(shí)候才可以邀車駕等等。晚清法律制度改革，民國(guó)時(shí)期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后直訴制度便不復(fù)存在，直到新中國(guó)成立后才出現(xiàn)了類似于直訴制度的信訪制度。根據(jù)現(xiàn)有材料，筆者無(wú)從斷言，信訪制度是否就是共產(chǎn)黨人從中國(guó)古代的“直訴”制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來(lái)的。雖然今日的信訪制度與直訴制度有一定的區(qū)別（筆者在《信訪制度存廢辨》一文有述及）但我們?nèi)钥梢悦黠@地看到現(xiàn)行信訪制度與中國(guó)古代的“直訴”制度存在著密切的“血緣”關(guān)系，這某種程度上也體現(xiàn)了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。（因此，筆者傾向于認(rèn)為今日信訪制度是從古代的信訪制度轉(zhuǎn)化而來(lái)。）
那么中國(guó)古代的“直訴”制度存在的合理性又是什么呢？為什么同時(shí)期的其他法系的國(guó)家并沒(méi)有出現(xiàn)相類似的法律制度呢？這就是我們要探求的目標(biāo)。筆者認(rèn)為這與以下兩個(gè)問(wèn)題緊密相關(guān)：第一問(wèn)題是為什么要直訴？也就是直訴產(chǎn)生的前提。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題答案很明確，那就是地方司法機(jī)關(guān)判案不公，造成冤獄，老百姓存在著冤屈。如果沒(méi)有重大的冤屈，向來(lái)“怕官”的中國(guó)的老百姓是不會(huì)去告狀的，我們可以看到在中國(guó)那些告御狀的基本上都是人命官司或者要求雪冤平凡的。分析到這里，我們發(fā)現(xiàn)這只能說(shuō)明直訴產(chǎn)生的客觀性原因，司法不公造成的冤獄，在同時(shí)期的其他國(guó)家肯定也存在，可為什么他們就沒(méi)有產(chǎn)生這樣一種法律制度呢？這又與第二個(gè)問(wèn)題緊密相關(guān)，即為什么要選擇直訴這一方式，這是直訴制度產(chǎn)生的主觀性原因，也是為什么只有中國(guó)有“直訴”制度而西方國(guó)家沒(méi)有的決定性因素。百姓蒙受冤屈，可以采取很多種方式解決，比如你可以忍氣吞聲，或者到地方各級(jí)的司法機(jī)關(guān)告狀尋求解決，不一定要采取直訴這一方式。對(duì)于當(dāng)時(shí)的老百姓而言，由于當(dāng)時(shí)的交通條件不便利，千里迢迢到京城去告御狀就意味著要付出很大的經(jīng)濟(jì)和人身代價(jià)（在古代中國(guó)要告御狀，必須經(jīng)過(guò)“滾鐵釘”等考驗(yàn)）。我們也發(fā)現(xiàn)在中國(guó)古代中存在著一套完善的訴訟司法制度。問(wèn)題就產(chǎn)生了，既然有低成本和合法的洗冤途徑，為什么老百姓還要去選擇高代價(jià)和“越訴”這一為法律所嚴(yán)禁的渠道。用常人的理性，我們肯定很難解釋這一相悖的行為。因此，要么所有的老百姓都有問(wèn)題，要么就是司法程度存在問(wèn)題。答案就是后者。由于中國(guó)古代的司法體制中司法、行政不分，地方官同時(shí)也是司法官。這就使司法公正得不到應(yīng)有的保證。在被告人權(quán)高位重或者地方官接受當(dāng)事人一方的賄賂時(shí)，受害人就會(huì)出現(xiàn)無(wú)處告訴或蒙受冤屈的司法不公�；蛟S我們還會(huì)想到有受冤人還可以到上一級(jí)的地方司法機(jī)構(gòu)要求復(fù)審，但由于中國(guó)古代特有的官僚體制——官官相護(hù)，這一渠道基本上也失效。這就使得老百姓通過(guò)循序的正規(guī)渠道解決問(wèn)題的設(shè)想變得不可能，因此才導(dǎo)致了老百姓選擇千方百計(jì)到京城去告御狀這一不符合經(jīng)濟(jì)理性和慘重代價(jià)的方式。在這里，問(wèn)題似乎已經(jīng)清楚，但筆者也發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，那就是古代中國(guó)的各朝代基本上只允許逐級(jí)告劾，而對(duì)“直訴”制度都進(jìn)行了嚴(yán)厲的限制，以防止這一非常規(guī)渠道對(duì)司法權(quán)威的消解及給中央帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。如《大明律》就規(guī)定越訴者“笞五十”。明宣宗宣德六年（1431），皇帝甚至下令越訴者一律發(fā)往遼東充軍。為什么不徹底禁絕或干脆取消這一制度呢？我們發(fā)現(xiàn)，由于中國(guó)封建社會(huì)特有的官僚體制和任用私人的圈子關(guān)系，使得中央很難準(zhǔn)確地了解地方官員的行政能力、道德水平等情況，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)地方封建官僚的控制以及塑造皇帝的愛(ài)民勤政形象，封建社會(huì)的統(tǒng)治者就默許這一非常規(guī)制度的存在。前面所述就是中國(guó)古代直訴制度存在的合理性之所在。
三、
新中國(guó)信訪制度的確立，最早可以上溯到建國(guó)初。早在1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪[3]。由于剛建國(guó)時(shí)來(lái)信來(lái)訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時(shí)成立了三個(gè)單位受理群眾來(lái)信來(lái)訪，即中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書(shū)廳和總理辦公室。不久全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳又設(shè)置了“人民接待室”，作為專門(mén)處理人民來(lái)信來(lái)訪日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪機(jī)構(gòu)或配備了專、兼職信訪干部，全國(guó)有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期逐漸形成了“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則。1954年至1957年，來(lái)信來(lái)訪猛增，信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個(gè)機(jī)構(gòu)都建立了信訪機(jī)構(gòu)，配備了信訪干部。在接下來(lái)的運(yùn)動(dòng)中，更多的是上面的工作隊(duì)下來(lái)，拋開(kāi)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，直接由上下訪，然后是受到鼓勵(lì)的農(nóng)民再紛紛把“情況”（主要是對(duì)基層干部的不滿）反映給他們，這如果算是信訪的話，應(yīng)該是一種特殊類型的信訪。“文革”開(kāi)始后，信訪基本處于癱瘓狀態(tài)�！拔母铩苯Y(jié)束后，國(guó)家機(jī)關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來(lái)訪工作細(xì)則》，1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則》。1995年國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》，隨后中央各政府部門(mén)、全國(guó)很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪工作辦法、暫行規(guī)定、守則等。作為一種制度，信訪形成于建國(guó)之后不久。為什么信訪制度會(huì)在這一時(shí)期形成？難道僅僅是出于偶然？下面我們將對(duì)建國(guó)后信訪制度形成并存在的合理性進(jìn)行考察和分析。其一，建國(guó)初，信訪制度被視為是黨和政府密切聯(lián)系人民的一種制度化形式和紐帶。信訪制度，通過(guò)群眾反映問(wèn)題，政府調(diào)查后予以解決，能實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯(lián)系群眾”、“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的意識(shí)形態(tài)效果，這也是體現(xiàn)黨和人民群眾的血肉關(guān)系的最好表征。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”，[4] 從領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)中，我們可以看到，制度化的信訪，一開(kāi)始就被當(dāng)成了“共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”。這是信訪制度的首要功能。其二，對(duì)各級(jí)黨員干部進(jìn)行監(jiān)督，防止黨的腐敗墮落。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕黨員干部的腐敗和官僚化問(wèn)題，并以各種方式各級(jí)監(jiān)督黨員干部，防止其腐敗墮落、脫離群眾。信訪制度就是黨發(fā)動(dòng)人民群眾監(jiān)督地方基層干部的有效手段和途徑。建國(guó)前夕，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于如何能夠跳出中國(guó)歷史上治亂繼替的周期率的問(wèn)題時(shí)就說(shuō)“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息�！�1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》中對(duì)官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來(lái)信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。[5]《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵(lì)人民信訪。[6]其三，解決社會(huì)存在的矛盾，同時(shí)貫徹黨的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員。在信訪過(guò)程中，可以使社會(huì)一些突出的問(wèn)題得到重視和解決。同時(shí)在信訪的過(guò)程中，工作人員可以通過(guò)回信、說(shuō)服解釋等方式向人民群眾宣傳黨和政府的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的目的。[7]下面這段代表國(guó)家在“路線正確時(shí)期”信訪觀的社論或許正是這一時(shí)期信訪制度存在的合理性的最佳闡釋：
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，認(rèn)真地處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪，有很大好處：可以經(jīng)常地同成千上萬(wàn)的群眾建立聯(lián)系，了解各階級(jí)、階層的情緒和要求；可以宣傳政策，教育群眾，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時(shí)解決當(dāng)前工作中一些突出的問(wèn)題，這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。[8]
四、
進(jìn)入90年代以后，由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各類社會(huì)矛盾和利益沖突加劇，信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意的功能基本上趨于弱化，而出現(xiàn)了“功能錯(cuò)位”——更多的被作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。而且很多基層的群眾都將信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的一種方式。這就導(dǎo)致了90年代以來(lái)，各類信訪活動(dòng)劇增，尤其是到中央各部門(mén)進(jìn)行上訪的人數(shù)逐年大幅度上漲，盡管中央出臺(tái)了諸多措施、方法進(jìn)行限制，但仍無(wú)法阻擋這一發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)調(diào)查自去年7月份以來(lái)，北京出現(xiàn)“信訪洪峰”，來(lái)自全國(guó)各地的信訪大軍，每天流動(dòng)在中央各部委之間。群眾集體訪、重復(fù)訪和群眾赴京上訪幅度大、人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)愈演愈烈的個(gè)人上訪、集體上訪、越級(jí)上訪以及由此引發(fā)的干群關(guān)系緊張和諸多社會(huì)問(wèn)題。很多學(xué)者紛紛主張取消“人治的信訪”，例如學(xué)者于建嶸就認(rèn)為信訪制度由于功能錯(cuò)位，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失，帶來(lái)了嚴(yán)重的政治迫害和政治激進(jìn)主義。[9]還有的學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前中國(guó)的政治體制下，法治仍不完善，如果取消了信訪制度將使廣大公民喪失了權(quán)利救濟(jì)的手段，使民眾陷入了一種求救無(wú)門(mén)的境地。面對(duì)信訪制度今日的制度困境，學(xué)界提出了種種的意見(jiàn)和看法�，F(xiàn)有學(xué)者大多集中于對(duì)信訪制度的所帶來(lái)的不利影響進(jìn)行闡述，并提出種種完善之策，而缺乏對(duì)信訪制度進(jìn)行一個(gè)比較全面地考證，因此很多做法是治標(biāo)不治本的。筆者認(rèn)為，要徹底取消“人治的信訪”，我們就必須去探求其產(chǎn)生及存在的根源，只有找到它的“病灶”，我們才能從根本上根除這個(gè)問(wèn)題。這也就是我們?yōu)槭裁匆骄啃旁L制度在轉(zhuǎn)型期中國(guó)存在的合理性，通過(guò)對(duì)其存在的合理性進(jìn)行考察，能夠有助于我們找到解決這一矛盾性問(wèn)題的根本出路。
筆者將借用前述對(duì)古代中國(guó)直訴制度存在的合理性進(jìn)行分析的手法，對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)的信訪制度存在的合理性進(jìn)行分析。首先是為什么要信訪？答案很簡(jiǎn)單，就是群眾的利益遭受侵害。這種侵害既來(lái)自于地方行政權(quán)力對(duì)公民利益的侵犯，也來(lái)自于司法審判的不公（由于涉法的上訪量相對(duì)其它類型較少，筆者后面的論述主要針對(duì)地方行政權(quán)力對(duì)公民利益的侵害來(lái)展開(kāi)的）。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，當(dāng)前民眾上訪主要是有關(guān)土地征用、房屋拆遷、亂收費(fèi)、地方官員腐敗以及國(guó)有企業(yè)改制造成國(guó)有資產(chǎn)流失等熱點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題基本上與地方行政權(quán)力的行使緊密相關(guān)。國(guó)家信訪局周占順局長(zhǎng)接受采訪時(shí)也承認(rèn)：群眾反映的問(wèn)題80%以上是有道理的或者有一定實(shí)際困難應(yīng)予以解決的�？梢�(jiàn)正是地方行政權(quán)力對(duì)人民群眾利益的嚴(yán)重侵害，才導(dǎo)致了民眾的大量上訪。透過(guò)這一表象，我們也可以看到現(xiàn)在地方政府的違法行政現(xiàn)象已經(jīng)到了很嚴(yán)重的地步，這與中央政府建設(shè)“法治政府”的目標(biāo)大相徑庭。
其次，為什么要越級(jí)上訪、京訪（民間俗稱“到北京去找中央”）？公民的利益受到侵害，有很多途徑可以選擇來(lái)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。比如可以忍氣吞聲，也可以提起行政復(fù)議、行政訴訟，還可以到紀(jì)委、監(jiān)察局去舉報(bào)有關(guān)不法的公務(wù)人員，從而使自己的權(quán)利得到救濟(jì)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)渠道還是比較多的。我國(guó)的相關(guān)法規(guī)也嚴(yán)厲禁止越級(jí)上訪，那為什么還要去越級(jí)上訪或者京訪呢？大家都知道，雖然現(xiàn)在信訪不用像過(guò)去告御狀那樣要“滾鐵釘”，但是上訪的成本還是非常的高，一旦走上上訪的路，就意味著你必須付出大量的經(jīng)濟(jì)代價(jià)（你不僅要付出多次入京的費(fèi)用，而且還可能面臨失去現(xiàn)有的工作）甚至于人身安全的代價(jià)。當(dāng)前各地政府為了博取上級(jí)政府的滿意，出臺(tái)了種種的措施來(lái)降低本地區(qū)的信訪量，對(duì)上訪者進(jìn)行攔截、阻撓已經(jīng)不是新鮮事了，很多地方政府甚至動(dòng)用了國(guó)家司法機(jī)關(guān)采取了毆打、拘押等嚴(yán)重侵害公民人身權(quán)利和人身健康的暴力措施。如《我告程維高》一書(shū)的作者郭光允就曾被多次拘押并被判刑入獄。[10]前不久，筆者還看到某省的上訪人員被當(dāng)成精神病人強(qiáng)制送入精神病院進(jìn)行管制。足可見(jiàn)上訪、京訪并非容易的事，甚至可以說(shuō)是冒著生命的風(fēng)險(xiǎn)。分析到這里，問(wèn)題又出現(xiàn)了，民眾為什么不去選擇那些合法的、低成本的渠道，比如在當(dāng)?shù)匾勒辗梢?guī)定提起行政復(fù)議或行政訴訟，而偏偏選擇高風(fēng)險(xiǎn)、高成本而且為法律所嚴(yán)厲禁止的越級(jí)上訪、京訪呢？很多學(xué)者認(rèn)為這是民眾的所謂“青天情結(jié)”的封建意識(shí)殘留所致，其實(shí)這種說(shuō)法是嚴(yán)重抹殺了民眾的理性。筆者認(rèn)為除了極個(gè)別的無(wú)理瞎鬧的人之外，更多地人是理智的。那理智的人為什么會(huì)做出不理性的行為呢？原因只有一個(gè)，那就是合法的、低成本的渠道失效或起不到應(yīng)有的作用。為什么會(huì)失效呢？下面筆者將對(duì)此進(jìn)行分析（我將根據(jù)一般民眾可以選擇救濟(jì)方式的種類和成本高低進(jìn)行論述）。
首先是行政復(fù)議。當(dāng)公民權(quán)利受到行政權(quán)力侵害時(shí)，他最先可以采取向當(dāng)?shù)卣蛏弦患?jí)部門(mén)提起行政復(fù)議，這是成本最低的救濟(jì)手段，也是最簡(jiǎn)單的。但在實(shí)踐的操作中，我們發(fā)現(xiàn)，由于接受復(fù)議的部門(mén)與原有的行政部門(mén)之間存在千絲萬(wàn)縷的上下級(jí)或利益關(guān)系，更多的時(shí)候，公民的行政復(fù)議大多數(shù)都是被駁回，行政復(fù)議不能起到應(yīng)有的行政監(jiān)督作用。這就導(dǎo)致了這一渠道缺乏應(yīng)有的公信力和公正性。
其次是行政訴訟，既然行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督起不了應(yīng)有的作用，那么公民可以選擇行政訴訟這一司法監(jiān)督的方式，到行政部門(mén)所在地的法院提起訴訟。但我們又發(fā)現(xiàn)，雖然我們現(xiàn)在不像古代中國(guó)那樣行政、司法不分，但是我們的法院仍缺乏足夠的獨(dú)立性。我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定法官獨(dú)立審判，只規(guī)定了法院獨(dú)立審判，而這實(shí)際上是一句空話，人民法院受黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際上成了受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府財(cái)政供養(yǎng)，人、財(cái)、物均由地方管理，地方黨委、人大機(jī)關(guān)和政府可以把法院視為同級(jí)地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，政法委可以通行無(wú)阻的給法院定調(diào)子、批條子。法院不僅要在審判工作中聽(tīng)命于地方黨委及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，而且還要直接作為地方政府職能部門(mén)參與地方中心工作甚至為強(qiáng)制拆遷、違規(guī)征地等違法行政活動(dòng)保駕護(hù)航。很多地方政府把司法機(jī)關(guān)配合政府工作作為衡量地方司法機(jī)關(guān)工作表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)之一。而這種司法不獨(dú)立和法院官僚化，也加重了公民對(duì)于司法體系的不信任，只有采用“上訪”這種訴諸政治權(quán)威的方式討公道。一定程度上來(lái)講，學(xué)者們批判信訪制度消解國(guó)家的司法權(quán)威并不準(zhǔn)確的，這是本末倒置或者片面的說(shuō)法。真正消解國(guó)家的司法權(quán)威性的是司法本身的不公，正是司法的不公，才導(dǎo)致了民眾選擇上訪而非“上法院”，而信訪制度又反過(guò)來(lái)?yè)p害了司法的權(quán)威性。當(dāng)然，導(dǎo)致司法不公并非全是其自身的問(wèn)題，更多的是體制上的問(wèn)題。
再者就是按法律的規(guī)定進(jìn)行上訪。這是一種成本較高的方式，因?yàn)楫?dāng)事人要自己付出上訪所需的費(fèi)用，而且要尋找政府違法行政的材料。對(duì)于為了規(guī)范信訪的行為，促使信訪問(wèn)題得到圓滿地解決，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《信訪工作條例》，各省也紛紛制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)。中央還建立了“集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”，各地也出臺(tái)了一系列諸如“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”以及“信訪工作一票否決制”來(lái)促使地方領(lǐng)導(dǎo)重視并解決民眾的信訪問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)這些措施也起到了一定的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，各級(jí)地方官員為了博取上級(jí)政府的好感，減輕來(lái)自上層的壓力，營(yíng)造一種政通人和的虛假政績(jī)，往往不是解決信訪的問(wèn)題，而是采取捂著、蓋著，大量的問(wèn)題還是得不到應(yīng)有的解決。前國(guó)家信訪局周占順局長(zhǎng)2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時(shí)談到信訪時(shí)說(shuō)過(guò)：“80%是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的”，但地方政府卻沒(méi)有給以足夠的重視，這就迫使了民眾只能向更高層的政府直至黨中央、國(guó)務(wù)院反映問(wèn)題。由此，我們可以看到造成大量信訪事件出現(xiàn)的責(zé)任主要不在上訪的群眾，而是在于某些地方的黨委和政府，因?yàn)槿罕娒媾R的具體問(wèn)題未能在基層得到妥善解決，才造成大量的群眾越級(jí)上訪、京訪。[11]地方政府對(duì)人民群眾利益的這種極端漠視，與我們當(dāng)前所大力提倡的“群眾利益無(wú)小事”格格不入，也無(wú)法體現(xiàn)黨的“為人民服務(wù)”的宗旨。
最后是到當(dāng)?shù)鼗蛘呱弦患?jí)紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)去舉報(bào)相關(guān)違法人員。相當(dāng)多的違法行政都是跟腐敗行為相關(guān)聯(lián)，如有關(guān)國(guó)企轉(zhuǎn)制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失的上訪。這種方式成本相當(dāng)之高，而且存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)�，一般的民眾很難得到有關(guān)官員腐敗的信息，而且舉報(bào)之后可能會(huì)遭受被舉報(bào)人員的報(bào)復(fù)陷害（郭光允一案即是最好的說(shuō)明）。然而這一方式在現(xiàn)實(shí)中的效果并不明顯。我國(guó)的地方紀(jì)委、監(jiān)察系統(tǒng)歸同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏必要的獨(dú)立性。這就導(dǎo)致了現(xiàn)有的地方紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)很難對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，即便是對(duì)下一級(jí)的監(jiān)督也往往遭到同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的干涉。我們也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的大部分廳局級(jí)干部涉案案件都是中紀(jì)委的介入才得以處理的，而省級(jí)紀(jì)委基本上無(wú)法起到應(yīng)有的作用（這在前河北省國(guó)稅局局長(zhǎng)李真一案就可以看出，當(dāng)?shù)氐募o(jì)委部門(mén)因?yàn)槭苤朴诋?dāng)時(shí)的省領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督查處）。
在上述諸多救濟(jì)方式無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用時(shí)，為了保護(hù)自身的權(quán)益，越來(lái)越多的民眾就只能選擇踏上到北京去，到中央一級(jí)的部門(mén)甚至黨中央、國(guó)務(wù)院去“告狀”或者“要說(shuō)法”。也正是如上種種的理由決定了信訪制度在時(shí)下中國(guó)存在的合理性，也決定了越訪、京訪的現(xiàn)象必然出現(xiàn)。
五、
筆者之所以用大量的篇幅對(duì)中國(guó)古代的直訴制度、建國(guó)初的信訪制度以及今日處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)信訪制度進(jìn)行了歷史的考察，并對(duì)各時(shí)期信訪制度存在的合理性進(jìn)行了分析論證，目的在于讓關(guān)注我國(guó)信訪制度困境的學(xué)者們對(duì)于這一問(wèn)題有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)和了解，從而為我們最終解決這一問(wèn)題提供正確的思路。
[1]該文章發(fā)表在中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)上。
[2]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》[M]，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第90頁(yè)。
[3]刁杰成：《人民信訪史略》[M]，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第25頁(yè)。
[4]轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊(cè)》[M]，高等教育出版社1988年版，第26頁(yè)。
[5]《毛澤東選集》[M]第5卷，人民出版社1977年版，第72頁(yè)。
[6]如《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日發(fā)表的“認(rèn)真處理人民群眾來(lái)信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡”，1月23日發(fā)表的“壓制批評(píng)的人是黨的死敵”，11月2日發(fā)表的“把處理人民來(lái)信工作向前推進(jìn)一步”等。
[7]陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》[J]，中外法學(xué)2004（2） 。
[8]如《人民日?qǐng)?bào)》1957年11月25日。
[9]參見(jiàn)于建嶸博士在北京大學(xué)的演講——《中國(guó)信訪制度批判》，轉(zhuǎn)載自中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)（http://www.ccrs.org.cn）2005年1月22日訪問(wèn)。
[10]祥見(jiàn)郭光允《我告程維高》一書(shū)，東方出版社2004年版。
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