[ 葉正鏜 ]——(2005-4-10) / 已閱22452次
人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)的幾點思考
大田縣司法局均溪司法所 葉正鏜
2002年9月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》，最高人民法院公布了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，司法部頒發(fā)了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，這三個文件的頒布，為我國人民調(diào)解制度的發(fā)展和完善注入了新的生機和活力，使新世紀(jì)的人民調(diào)解工作進入了一個新的發(fā)展時期。通過近年來的貫徹實施，人民調(diào)解工作取得了較好的成效，為預(yù)防和減少民間糾紛，避免群體性突發(fā)事件的發(fā)生，維護社會穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和社會矛盾糾紛的新特點，給人民調(diào)解工作提出新的、更高的要求。面對新形勢、新要求，如何更好地貫徹落實三個文件精神，推進人民調(diào)解工作的規(guī)范化建設(shè)，已成為一個重要而現(xiàn)實的課題。為此，筆者結(jié)合自身所從事的基層司法行政工作實踐談幾點看法。
一、必須從健全網(wǎng)絡(luò)體系上抓好組織建設(shè)規(guī)范化
人民調(diào)解的組織建設(shè)是開展人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，是規(guī)范化建設(shè)的核心。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)糾紛發(fā)生、發(fā)展的情況，本著科學(xué)、合理、管用的原則，按照“五有”、“四落實”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立健全人民調(diào)解組織，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會為主導(dǎo)，村（居）人民調(diào)解委員會為基礎(chǔ)，企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會和糾紛信息員為觸角的多層次、寬領(lǐng)域、規(guī)范化的新時期調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。（1）積極建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會。一是完善立法。根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，人民調(diào)解委員會是村（居）委員會設(shè)立的群眾性自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會（包括區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會）的設(shè)立依據(jù)僅有司法部規(guī)章，因此有必要通過完善立法，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會、區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會更高的法律地位。二是針對前幾年成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心（矛盾糾紛調(diào)處辦）在性質(zhì)、構(gòu)成、工作范圍和運行機制上不是嚴(yán)格意義上的人民調(diào)解，也不屬于法定的行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)將其名稱更改為“XX鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會”，以防止辦事相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會的工作范圍，即負(fù)責(zé)調(diào)解本轄區(qū)內(nèi)村、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會調(diào)解不了的疑難、復(fù)雜民間糾紛和跨村、跨單位的民間糾紛。（2）進一步鞏固和發(fā)展村級人民調(diào)解委員會。村民委員會設(shè)立的人民調(diào)解委員會是我國《憲法》、《民事訴訟法》、《村民委員會組織法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定的法定組織形式。實踐表明，大量的民間糾紛是通過村級調(diào)委會解決的，村級調(diào)委會解決糾紛的方式已成為廣大人民群眾的首選方式，它是人民調(diào)解的工作基礎(chǔ)，是廣大人民群眾民主自治的較好形式之一，要給予鞏固規(guī)范，增強活力。（3）積極穩(wěn)妥地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)、區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)職工生產(chǎn)生活中的各種矛盾糾紛、工人下崗引發(fā)的勞資糾紛、企業(yè)與周邊地區(qū)群眾之間的矛盾糾紛已成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素，因此建立和發(fā)展企業(yè)人民調(diào)解委員會已勢在必行。我們要根據(jù)社會治安綜合治理和維護社會穩(wěn)定的要求，積極學(xué)習(xí)推廣借鑒在企業(yè)設(shè)立人民調(diào)解組織的好做法、好經(jīng)驗，在具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制企業(yè)建立人民調(diào)解組織。同時，要在消費者協(xié)會、大型集貿(mào)市場等區(qū)域性、行業(yè)性單位建立人民調(diào)解委員會或聯(lián)合調(diào)解委員會。（4）進一步完善農(nóng)村基層調(diào)解小組、調(diào)解員或糾紛信息員的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在設(shè)置調(diào)解小組、調(diào)解員或信息員上應(yīng)不拘一格，建議以自然村（片）、車間、工區(qū)為單位設(shè)置調(diào)解小組，以生產(chǎn)組、樓院為單位設(shè)立調(diào)解員或糾紛信息員。這樣既使網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置切合實際，又便于組織管理。
二、必須從完善內(nèi)部管理上抓好制度建設(shè)規(guī)范化
制度建設(shè)是依法開展人民調(diào)解工作的重要保障，也是規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容之一。人民調(diào)解組織必須建立起以崗位責(zé)任制為核心內(nèi)容的糾紛排查、登記、學(xué)習(xí)、廉潔、考評、例會、統(tǒng)計、文書檔案、回訪等一系列規(guī)章制度，保障人民調(diào)解工作的規(guī)范運行。尤其要針對目前統(tǒng)計工作中存在的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不一，漏報、甚至不報的現(xiàn)象，要通過規(guī)范化建設(shè)促使登記制度和統(tǒng)計制度的健全和完善。同時在糾紛信息傳遞與反饋制度方面，也存在糾紛信息反饋不及時，信息渠道不暢的問題，必須通過發(fā)展信息員隊伍、建立糾紛信息報告有功人員獎勵制度，切實改變這種狀況。
三、必須從提高人才素質(zhì)上抓好隊伍建設(shè)規(guī)范化
人民調(diào)解員隊伍的素質(zhì)是人民調(diào)解工作質(zhì)量、效果以及人民調(diào)解工作發(fā)展的決定性因素。這需要有一批具有較高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和文化水平、年富力強的人員加入到人民調(diào)解隊伍中。但是，目前已建立的村級人民調(diào)解隊伍素質(zhì)狀況不盡人意，有相當(dāng)一部分村調(diào)委會調(diào)解員素質(zhì)較差，不能完全適應(yīng)新形勢下改革和發(fā)展人民調(diào)解工作的需要。因此在今后工作中，要切實按照部頒規(guī)章的要求，從提高人才素質(zhì)上下大力氣加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)。一是把好調(diào)解人員選配關(guān)，要把一些具有與新時期人民調(diào)解工作相適應(yīng)的文化、法律素質(zhì)（主任的文化程度至少在高中以上且要先通過法律常識考試）、為人公正、熱心人民調(diào)解工作的人員吸收到人調(diào)隊伍中。二是推廣“首席調(diào)解員制”、“調(diào)解人員等級制”、“調(diào)解員聘任制”和“持證上崗制”等好的做法和經(jīng)驗。三是通過舉辦培訓(xùn)班、組織交流、經(jīng)驗演講、以會代訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩等多種方式，加強對調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，提高他們的法律政策水平和道德水平、文化水平和調(diào)解工作技能。
四、必須從增強工作實效上抓好調(diào)解工作程序規(guī)范化
依法調(diào)解是民調(diào)工作的生命所在，這就要求我們必須牢固樹立依法調(diào)解、規(guī)范調(diào)解的意識，實現(xiàn)調(diào)解糾紛程序的規(guī)范化，提高人民調(diào)解工作的社會公信力。一是調(diào)解糾紛的整個過程要堅持公開、公平和公正，切實保障依法調(diào)解，平等自愿，尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項原則的落實。二是要特別重視提高人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)范化水平，必須從深化民調(diào)改革的總體要求出發(fā)，改進并規(guī)范調(diào)解協(xié)議書的表述方式，使之與民事合同書在內(nèi)容和形式上力求一致，為實現(xiàn)人民調(diào)解制度與訴訟制度銜接創(chuàng)造有利條件。在具體制作上要把握好針對性、邏輯性、規(guī)范性，遵行評判說理原則，達(dá)到有理有據(jù)，以理服人的效果。三是各級法院、法庭、司法行政部門要通過培訓(xùn)和檢查評比等方式加強對各調(diào)委會的指導(dǎo)，避免調(diào)解糾紛違反程序，調(diào)解協(xié)議書說理不清、表達(dá)不充分，制作要件殘缺等問題的發(fā)生，不斷提高人民調(diào)解工作的規(guī)范化、制度化、法制化水平。
五、必須從落實專項經(jīng)費上保障實現(xiàn)調(diào)解工作規(guī)范化
俗話說：“巧婦難為無米之炊”，經(jīng)費保障是一切工作的基礎(chǔ)，而對于調(diào)解不收費的人民調(diào)解工作來說更是迫切需要。省、市《實施意見》對辦公設(shè)施的達(dá)標(biāo)、經(jīng)費保障落實等方面作了詳細(xì)規(guī)定，要求各級政府要把人民調(diào)解工作各項經(jīng)費納入年度財政預(yù)算，但都缺少了對經(jīng)費落實的督促檢查機制。根據(jù)縣《實施意見》，各調(diào)委會必須在明年全部實現(xiàn)規(guī)范化，但目前存在部分調(diào)委會連辦公室都沒有，調(diào)解員的工作報酬也無法落實，嚴(yán)重制約著人民調(diào)解工作的開展。為此，筆者認(rèn)為上級的綜治委、法院、司法行政部門要加強協(xié)調(diào)，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府的關(guān)心與支持，把調(diào)委會主任的工作報酬納入財政轉(zhuǎn)移支付的范圍；同時要建立健全經(jīng)費落實的督促檢查機制，把辦公設(shè)施、經(jīng)費落實以及專項使用情況作為綜治工作考評的一項重要內(nèi)容，實行重分考評，以使經(jīng)費得以保障落實。
