[ 張軍 ]——(2005-4-13) / 已閱14362次
西部大開發(fā)走向行政法治的思考
張 軍
[摘 要]：依法行政是現(xiàn)代法治的基本要求。用法治的觀點來透視依法行政是西部大開發(fā)的有效途徑。在我國西部大開發(fā)中，必須堅持法治原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則、公開救濟原則。符合法治的理念必須在西部大開發(fā)中堅持公正、行政效率優(yōu)先。行政控權(quán)因其法治的本質(zhì)特點成為依法行政的根本內(nèi)容。
[關(guān)鍵詞]依法行政 行政控權(quán) 行政效率
[作者簡介] 張軍（1969- ） 湖北省武漢市人 男 漢族 華南師范大學(xué)南海學(xué)院（校區(qū)）法政系講師 碩士 E-mail whuzjun@tom.com.
在世紀之交，黨和政府作出了實施西部大開發(fā)，加快中西地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，西部大開發(fā)為當(dāng)代法律發(fā)展及其研究提出了新的問題，也注入了新的活力。依法行政是依法治國的關(guān)鍵，但依法行政本身卻不等同于法治。由于對法治的理解不同，依法行政的表現(xiàn)形式往往多種多樣，如何在西部大開發(fā)中，實施行政法治，這對于我國依法行政理論和實踐有著重要意義。
一、行政法治的內(nèi)涵
我國依法行政的概念產(chǎn)生于80年代末，形成于九十年代。但從近幾年依法行政的實踐看，依法行政在不少沿海發(fā)達地區(qū)流于形式，更不用說西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正義以及保障公民權(quán)利等等，在不少地區(qū)和部門還未受到重視，為了進一步推進依法行政，必須在西部開發(fā)中，充分關(guān)注依法行政的法治內(nèi)涵的實現(xiàn)。
第一，法律至上原則。在依法行政中，法律至上原則主要包括以下一些內(nèi)容：1.法律是依法行政的最高規(guī)范。如美國依法行政的具體表述是“法律最高原則”，在德國則稱為“法治政府”。在這原則下，依法行政的行政依據(jù)是法律，沒有法律授權(quán)就不能行政。任何行政行為都是法律授權(quán)的行為。一切行政行為都必須服從法律，否則無效。2.依法行政規(guī)則。政府的依法行為必須有法律依據(jù)。在法律沒有規(guī)定時，行政機關(guān)無權(quán)像公民那樣自由地活動。例如，沒有處罰法，行政主體就沒有處罰權(quán)力。這在各法治國家都是一項普遍的規(guī)則。3.合法性規(guī)則。行政行為的范圍和內(nèi)容必須由法律設(shè)定。法律對行政的授權(quán)不僅應(yīng)具有質(zhì)的特點，而且應(yīng)當(dāng)有量的規(guī)定。依法行政不僅不能超越質(zhì)的規(guī)定，而且不能逾越量的范圍。有法律依據(jù)可以做出行政行為，但有權(quán)作出行政行為并不等于可以為所欲為。4.保證實施原則，行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。行政機關(guān)的職責(zé)是執(zhí)行和實施法律，對于行政機關(guān)來說，不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動，保證法律的實施。法國最高行政法院在1959年的一個判決中聲稱，行政機關(guān)在情況需要的時候如果不制定有效的條例來維護秩序，就是違反法律。
第二，正當(dāng)程序原則。程序是實體的保障。沒有正當(dāng)程序的規(guī)范，行政法治要求的法律至上就難以實現(xiàn)。因此，行政法治對法律至上的要求必然要通過正當(dāng)程序來實現(xiàn)。行政程序應(yīng)當(dāng)由法律來設(shè)定，其效力與其它法律相同。任何行政行為都必須有法定程序。只有嚴格按照法定程序進行的行政行為才具有效力。非依正當(dāng)程序的行政行為應(yīng)當(dāng)視為非法。依法行政在一定意義上就是依程序行政。法律的至上性必須通過合理的程序來實現(xiàn)，沒有正當(dāng)?shù)某绦颍傻闹辽闲愿鶕?jù)難以實現(xiàn)。法律的正當(dāng)程序是實體法的延伸。在法治條件下，基本權(quán)利原則屬于實體上的原則，基本權(quán)利原則被正當(dāng)?shù)貙嵤�，這就是正當(dāng)法律程序。正當(dāng)程序原則在法治國家極受重視，而且在實踐中有進一步擴大的趨勢。正如美國法官弗蘭德利所說：“我們看到過去五年中程序上的正當(dāng)程序的擴大，比在美國憲法批準(zhǔn)以來的整個時期都來得大�！�
第三，公平救濟原則。依法行政意味著行政相對人能夠及時有效地通過法律渠道糾正行政侵權(quán)行為，也就是必須存在公平有效的行政救濟。公平救濟不僅有范圍要求，而且有結(jié)果要求。以范圍而言，行政救濟不應(yīng)當(dāng)存在死角。比如，目前我國西部行政訴訟中不受理職稱評審方面的糾紛就很不合理，也是教授貶值得不到遏制的原因之一。其根源一是因為相關(guān)的法規(guī)欠缺，二是因為法官不是專家，但在實踐中并不是無法解決。事實上，各校都頒布有相當(dāng)細的規(guī)定。法院在受理此類案件的時候，在不違反法律的前提下可以參照適用，而后者可以由法院請相關(guān)專家評審，最后由法院判決。為此建議我國在西部大開發(fā)中，行政訴訟法對此進行修改。法院應(yīng)當(dāng)能夠受理職稱評審案件。以結(jié)果而言，國家賠償是最主要的公平救濟的制度。在相當(dāng)長的歷史階段上，國家賠償是被否定的。1873年，法國權(quán)限爭議法庭在布朗戈案作的判決中，在法律沒有作出規(guī)定時，明確承認了國家賠償責(zé)任。此后，國家賠償被正式確立。我國1954年憲法就提出了國家賠償，1995年正式實施。但從實施的現(xiàn)狀看，仍有待進一步完善。有的公司受到行政機關(guān)的不法拘禁長達幾年，但出來后的賠償往往是象征性的 。這與依法行政的人民利益原則不相一致。
二、行政控權(quán)：依法治國在西部大開發(fā)中的深化
我國依法行政的提法是在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的大背景下產(chǎn)生的。如果說依法治國的實質(zhì)是依法治權(quán) ，那么，在西部大開發(fā)中體現(xiàn)依法治國實質(zhì)要求的依法行政，必然以行政控權(quán)作為其本質(zhì)內(nèi)容，這是我國依法行政的本質(zhì)特點。
一般意義上的行政控權(quán)系指英美法系國家的行政程序控制理論，即強調(diào)行政法是程序法。但是，從實踐看，行政控權(quán)不僅局限于程序。在這方面，大陸法系國家的公共權(quán)力論、公務(wù)論等恰好是一個補充。也就是說英美法系和大陸法系的行政法理論基礎(chǔ)雖然形式不同，但在本質(zhì)上具有一致性。這是因為英美法系和大陸法系行政法理念的理論基礎(chǔ)具有共同性，即都建立在人民主權(quán)和權(quán)力制衡理論的基礎(chǔ)上。為了保障人民主權(quán)，必須對權(quán)力的行使實行監(jiān)督的制約。18世紀的啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩系統(tǒng)地論述過分權(quán)和制衡的思想。孟德斯鳩指出：為了防止權(quán)力濫用，保障自由，就必須對權(quán)力進行制約，而對權(quán)力制約的最好方法，就是“用權(quán)力約束權(quán)力”。 此后，人民主權(quán)和權(quán)力制衡的原則就成為資產(chǎn)階級憲法和法治的一般原則，無論是英美法系、大陸法系，其行政法的理論基礎(chǔ)都源于此。
此外，從法治的實質(zhì)內(nèi)容看，英美法系和大陸法系國家面臨的問題都有共同性，即如何防止國家權(quán)力不被濫用？從現(xiàn)代國家看，國家權(quán)力最普遍的形式是行政權(quán)。因此，法治國防大學(xué)家防止國家權(quán)力不被濫用的首要考慮就是能夠?qū)π姓䴔?quán)實施有效控制。當(dāng)然，行政行為還涉及到行政效率、社會公共福利的目標(biāo)等，但與行政控權(quán)相比，它們無疑是具有從屬性。在任何一個法治國家，行政效率最終都取決于行政控權(quán)的效能。我們不否認，在特定的條件下，某些腐敗行為可能會提高效率，如某些賄賂可以加快辦事速度，但這是以整個行政效能的降低為代價的。從整體上提高一個國家的行政效能，最有效的辦法就是加大行政控權(quán)的力度和廣度，而不是容忍甚至鼓勵腐敗。二戰(zhàn)以后，當(dāng)代法治國家普遍以行政立法作為主導(dǎo)，一大批制約和控制行政權(quán)力的法律相繼出臺，甚至連行政官員的道德行為也納入了法治的軌道，有效地防止了行政權(quán)的濫用，規(guī)范了行政行為。
從法治國家的歷程看，雖然所運用的觀念不同，但依法行政本質(zhì)上都是通過控權(quán)實現(xiàn)的。依法行政的歷史事實證明了行政控權(quán)的作用不可替代。1215年英國大憲章，作為資產(chǎn)階級憲政的開端，其實質(zhì)正是控權(quán)。此后，行政控權(quán)的思想和實踐在西方法治國家不斷發(fā)展，并日益完備。無論是英美法系國家還是大陸法系國家都是如此。在大陸法系國家法國，著名憲法學(xué)這有狄驥就說過：“法學(xué)上一個最重要的原則，是國家也須受法律的限制�！� 這種控權(quán)的思想，早在法國大革命以后頒布的人權(quán)宣言就有了明確的表達：“所有公民都有權(quán)親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時期�！薄吧鐣袡�(quán)要求機關(guān)公務(wù)人員報告其工作 ”。同樣是大陸法系的德國，行政控權(quán)被表述為行政監(jiān)督，正如德國斯佩耶爾大學(xué)法學(xué)教授賴納•皮查斯所說：“法律在國家的統(tǒng)治中占有中心地位。它限制國家的統(tǒng)治，確定國家的職能并將它控制于法律監(jiān)督之下。這點尤其適用于行政行為，它同樣受制于法律。 ”英美法系國家更是如此。美國作為典型的三權(quán)分立國家，行政控權(quán)其實是權(quán)力制衡的一種特殊形式。在這種形式下，為了保障社會公共權(quán)利，即使是總統(tǒng)行為也受到了嚴格制約。
除了上述法治作用以外，行政控權(quán)在我國西部法治建設(shè)中還有其獨特的意義。行政控權(quán)是我國西部反腐敗斗爭的迫切需要。盡管我國近年加大了反腐敗的力度，但是腐敗現(xiàn)象仍在蔓延。從制度上說，就在于我國反腐敗的控權(quán)機制還沒有健全。我們在1997年就開始提依法治權(quán)的法治思想，但如何治權(quán)和治官，實踐中還有較大的距離。實踐證明，腐敗滋生的最根本的原因和最本質(zhì)的表現(xiàn)形式是權(quán)力的濫用，而克服腐敗最有效的方式之一就是行政控權(quán)。
行政控權(quán)的優(yōu)越性是現(xiàn)代法治本質(zhì)特點。在理論上，行政控權(quán)不過是權(quán)力制約原則在行政法領(lǐng)域的推廣。正像治權(quán)是法治的本質(zhì)一樣，行政法如不具備良好的行政控權(quán)功能，行政法的其它功能必將受到影響，甚至完全不能實現(xiàn)。比如，行政法的服務(wù)功能，強調(diào)行政主體具有為人民服務(wù)的義務(wù)，這當(dāng)然是對的。但法制意義上的服務(wù)不應(yīng)只是一種道德要求，也應(yīng)是一種法定責(zé)任。也就是說，當(dāng)行政主體違背為人民服務(wù)的義務(wù)的時候，他將受到追究或為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，服務(wù)功能只有在行政控權(quán)的條件下，才有全面實施的可能。行政法的控權(quán)功能體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的本質(zhì)精神，是行政法治的內(nèi)在要求�，F(xiàn)代民主憲政和法治國家的本質(zhì)精神和最主要的功能，就是控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟的自由發(fā)展。十五大以后，我國理論界進一步明確，依法治國的實質(zhì)就是依法治官或依法治權(quán)。在這方面，行政法的控權(quán)功能是任何法律所無法比擬的。
誠然，行政控權(quán)在法治發(fā)達國家受重視的程度有所不同。正像有些學(xué)者所指出的，行政控權(quán)在有些法治國家已成為歷史。在西部大開發(fā)，行政控權(quán)是一種十分迫切的現(xiàn)實。正如馬克思所說的：“沒有一個民族能夠一個跟斗翻越它的歷史發(fā)展的各個必要階段。 ”
三、實現(xiàn)西部大開發(fā)，走向行政法治的具體步驟
（一）完善西部法律體系是依法行政的基礎(chǔ)
實現(xiàn)依法行政首先要求建立完整，嚴密、和諧、優(yōu)質(zhì)的法律體系，從而把西部政治、經(jīng)濟、文化納入法制的軌道。一是立法必須從實際出發(fā)，從少數(shù)民族聚居較多地區(qū)出發(fā)，中央應(yīng)授權(quán)西部省、市人大享有更大的立法權(quán)，地方立法也應(yīng)該具有前瞻性和法律科學(xué)性。二是加強立法的開放性和民主性，特別是在當(dāng)前中國已加入WTO，我國西部立法必須與WTO法律框架接軌，既要根據(jù)地方實際制定行政執(zhí)法的規(guī)范，又要在引進外資或進行商務(wù)活動中按國際公約、國際慣例行使行政權(quán)。在當(dāng)前全球經(jīng)濟一體化形勢下，我國行政立法要大膽借鑒外國有益的立法經(jīng)驗和立法成果，維護西部人民根本利益和長遠利益。
（二）提高行政執(zhí)法效率，廉潔公正執(zhí)法是實現(xiàn)西部大開發(fā)的關(guān)鍵
如果說，有法可依是實現(xiàn)依法行政的前提的話，那么有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究則是行政執(zhí)法的關(guān)鍵。十五大文件指出：“一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法責(zé)任和評議考核制。 ”從而把依法行政與保障人權(quán)緊密結(jié)合起來。行政執(zhí)法在國家各種權(quán)力中是最活躍、最經(jīng)常、最普遍、最直接運用權(quán)力與公民、法人和其它組織有著最密切關(guān)系，因此最容易發(fā)生侵權(quán)問題。以前，行政機關(guān)責(zé)任意識淡薄。在西部開發(fā)中，行政權(quán)力必須服從于法律的預(yù)設(shè)，法律的行政權(quán)力處地支配和控制地位，行政機關(guān)應(yīng)積極，主動發(fā)揮管理功能，服務(wù)功能并適當(dāng)運用自由裁置權(quán)，在西部開發(fā)中，樹立行政機關(guān)的新形象至關(guān)重要。英國學(xué)者說，政府是一個感染力極強的，以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己楷模行為教育整個民族。
（三）提高公務(wù)人員素質(zhì)，提高西部公民法律意識，是實現(xiàn)西部大開發(fā)一項系統(tǒng)工程
從人治走向法治的制度創(chuàng)新過程，正是建設(shè)法律權(quán)威和法律信仰的過程。公務(wù)員是依法行政的主體，是代表國家的形象，執(zhí)法的好壞將影響到整個西部開發(fā)的成功與否。守法、護法又是一個公民最基本的義務(wù)。只有全民法律意識增加了，行政執(zhí)法才有廣泛的基礎(chǔ)。孟德斯鳩說過“要接受最好的法律，人民的思想準(zhǔn)備是必要的 ”。當(dāng)前，西部大開發(fā)中，培養(yǎng)公民學(xué)法、守法、護法精神和正確的權(quán)利義務(wù)觀念十分重要。雖然西部是一個多民族地區(qū)，人民文化素質(zhì)不高，普法教育也就顯得更為重要。對于廣大西部公務(wù)人員來說，學(xué)習(xí)法律知識是重要的，但更重要是樹立法律權(quán)威觀念和權(quán)力服從法律觀念。畏法者最快活，尊法者最順心，只有在法律范圍內(nèi)活動才能獲得最大自由。
總而言之，行政機關(guān)在西部大開發(fā)中，應(yīng)積極能動地發(fā)揮其管理功能，服務(wù)功能，并適度運用自由裁量權(quán)，提高行政效率。在我國西部大開發(fā)中，必須堅持法治原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則、公民救濟原則。在西部大開發(fā)中建立依法行政的法律體系，強化依法行政觀念，為實現(xiàn)依法治國起引導(dǎo)、橋梁作用。
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