[ 高松昆 ]——(2005-5-5) / 已閱10941次
也談基層央行“依法行政”
黨的“十五”大曾明確提出：“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，使依法治國(guó)基本方略得到國(guó)家根本大法的保障。而作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心----金融，金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行是國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本條件，依法治理金融也是依法治國(guó)的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，金融立法工作得到加強(qiáng)，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的金融法律體系，人民銀行依法實(shí)施貨幣政策，強(qiáng)化防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，不斷改進(jìn)金融服務(wù)，金融秩序有了根本好轉(zhuǎn)，金融從業(yè)人員和全社會(huì)的金融法律意識(shí)有了很大提高 。但是，也應(yīng)該清楚地看到，當(dāng)前金融領(lǐng)域存在的問(wèn)題仍不可低估，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)被忽視，金融違法行為還屢禁不止， 特別是我國(guó)加入WTO后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)，中國(guó)金融業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)和壓力。因此，如何全面提高基層央行的依法行政水平，不斷加強(qiáng)金融法制建設(shè)，不但是維護(hù)金融秩序，促進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)施貨幣政策，強(qiáng)化防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。
一、 依法行政是基層人民銀行履行中央銀行職能的核心與關(guān)鍵
依法行政是依法治國(guó)方略的重要組成部分，是建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的根本要求，也是解決目前我們面臨的各種錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾的有效途徑。全面推進(jìn)依法行政既具有重大的根本性的意義，又有現(xiàn)實(shí)的極大緊迫性。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題有充分的認(rèn)識(shí)和在實(shí)踐中積極認(rèn)真地貫徹落實(shí)。中國(guó)人民銀行工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要從鞏固我們黨的執(zhí)政地位、鞏固國(guó)家政權(quán)的高度，深刻認(rèn)識(shí)依法行政的意義，切實(shí)做到依法行政。
1、基層人民銀行是我國(guó)中央銀行的“橋頭堡”，處在整個(gè)金融依法行政的“前哨陣地”。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，一國(guó)或整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，金融不可避免地受到客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件的制約，經(jīng)濟(jì)決定金融。但與此同時(shí)，金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最基本的戰(zhàn)略資源，不是一種簡(jiǎn)單的生產(chǎn)要素，不是一種“僵硬的、凝固的、毫無(wú)生機(jī)與活力的純價(jià)值凝結(jié)或累積”， 而是廣泛、深刻地滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面， 在市場(chǎng)資源配置中起到核心作用。作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融是最能體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)之一。金融運(yùn)用得好，就能夠優(yōu)化資源配置，提高資源配置的效率和效益，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；運(yùn)用不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，阻礙和破壞生產(chǎn)力的發(fā)展。人民銀行作為中央銀行，作為銀行的銀行，是體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求是具體的，是實(shí)實(shí)在在的。中央銀行肩負(fù)著正確貫徹執(zhí)行黨的金融方針政策，認(rèn)真實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，依法加強(qiáng)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的重任，這是人民銀行代表先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的集中表現(xiàn)。
《中國(guó)人民銀行法》第13 條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)人民銀行的派出機(jī)構(gòu)。中國(guó)人民銀行對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)根據(jù)中國(guó)人民銀行的授權(quán)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的金融監(jiān)管，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)”。既然是派出機(jī)構(gòu)，就不具有獨(dú)立的法人資格，因此也就不可能是與總行性質(zhì)不同的另類機(jī)構(gòu)，而應(yīng)明確中國(guó)人民銀行的各級(jí)分支機(jī)構(gòu)同樣具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。然而，這并不表明各級(jí)分支機(jī)構(gòu)就是獨(dú)立的行政主體。根據(jù)行政法原理，行政機(jī)構(gòu)不僅要具有行政權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)，而且必須能夠承擔(dān)行政活動(dòng)的法律后果。中國(guó)人民銀行的各級(jí)分支行根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定及總行的授權(quán)，在其轄區(qū)內(nèi)享有金融監(jiān)管的行政權(quán)力，可以在轄區(qū)內(nèi)以自己的名義進(jìn)行金融監(jiān)管活動(dòng)，亦具有訴訟主體資格 （最高人民法院有關(guān)司法解釋中已有明確規(guī)定），但不能承擔(dān)行政活動(dòng)的最終法律后果，即由分支行實(shí)施行政活動(dòng)引起的法律后果最終要由總行來(lái)承擔(dān)。這是由中國(guó)人民銀行的一級(jí)法人體制所決定的。判斷機(jī)關(guān)法人的主要標(biāo)準(zhǔn)是看其是否屬于獨(dú)立的預(yù)算單位。中國(guó)人民銀行的各級(jí)分支機(jī)構(gòu)為總行的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)獨(dú)立預(yù)算單位，因此，分支機(jī)構(gòu)不具有法人地位（這里所說(shuō)的法人是指有別于企業(yè)法人的機(jī)關(guān)法人），不能獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，但能夠在法律、法規(guī)和總行授權(quán)的范圍內(nèi)獨(dú)立行使相應(yīng)的行政權(quán)力。依法行政是每一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職責(zé)，而在依法行政中，領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有更多的責(zé)任，依法行政首先是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政是黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)得以很好貫徹執(zhí)行的有力保證；否則，就會(huì)給國(guó)家和人民利益帶來(lái)極大的危害。人民銀行的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，帶頭依法辦事，樹(shù)立榜樣。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，督促和支持本部門依法行政，使基層央行的每個(gè)分支機(jī)構(gòu)每個(gè)工作人員都切實(shí)做到依法辦事。
2、 人民銀行要弘揚(yáng)先進(jìn)文化，樹(shù)立良好的銀行信譽(yù)和形象，就必須要做到依法行政。中央銀行的金融工作具有基礎(chǔ)性、社會(huì)性、管理性、代表性的特點(diǎn)， 其行業(yè)作風(fēng)、形象和監(jiān)管水平， 對(duì)整個(gè)金融業(yè)具有較大的示范效應(yīng)，并影響社會(huì)生活的方方面面，對(duì)整個(gè)社會(huì)文化、社會(huì)文明的建設(shè)有著重要影響。為此，人民銀行應(yīng)積極弘揚(yáng)先進(jìn)文化，對(duì)外要從‘維護(hù)金融穩(wěn)定’這個(gè)大局出發(fā)，積極防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，完善提供金融服務(wù)措施，維護(hù)良好的行業(yè)信譽(yù)，對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)具有央行特色的社會(huì)主義精神文明建設(shè)，樹(shù)立良好的行業(yè)風(fēng)氣，建設(shè)一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)優(yōu)良、作風(fēng)清正、紀(jì)律嚴(yán)明的高素質(zhì)的中央銀行干部隊(duì)伍，以推動(dòng)社會(huì)主義金融文化的進(jìn)步。
代表先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，就要樹(shù)立良好的銀行信譽(yù)和形象。信譽(yù)是銀行業(yè)的“立行之本”，守信用、信譽(yù)好是銀行業(yè)先進(jìn)文化的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，我們銀行業(yè)的信譽(yù)狀況還不十分理想， 違規(guī)經(jīng)營(yíng)、高息攬存、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；“假賬”、“賬外賬”、統(tǒng)計(jì)會(huì)計(jì)信息失真的情況屢屢出現(xiàn)；在壓票、退票、貸款期限的確定、兌付等方面不守信用的問(wèn)題在一些地方還存在，損害了金融業(yè)的形象和信譽(yù)，已成為影響金融業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題。同時(shí)也給金融的發(fā)展帶來(lái)了不安定的因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種意義上講是信用經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融的全球化，信息、資本、技術(shù)、物資、人才在全球范圍內(nèi)廣泛流動(dòng)，金融、貿(mào)易和經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)際化的程度在不斷加深，中國(guó)加入WTO后，如果我們不按照世界通用的金融規(guī)則運(yùn)行，沒(méi)有良好的信譽(yù)和形象，不守信用，不守承諾，就會(huì)失去“立世”之本，也就沒(méi)有資格參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。因此，人民銀行各級(jí)分支行要高度重視信譽(yù)和信用問(wèn)題，加大依法行政力度，依法加強(qiáng)金融的檢查監(jiān)督，積極進(jìn)行金融服務(wù)創(chuàng)新，從講政治的高度出發(fā)，建議協(xié)調(diào)商業(yè)銀行切實(shí)要樹(shù)立維護(hù)良好的信譽(yù)，把‘講信用’當(dāng)做是保護(hù)自身生存空間、創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的觀念，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新， 提高盈利能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，提高為金融業(yè)和社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效率，這是中央銀行建設(shè)先進(jìn)文化的重要內(nèi)容。
3、防范化解風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，維護(hù)金融穩(wěn)定，需要基層央行依法行政。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持人民的利益高于一切 ，黨的一切工作始終以最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，它集中體現(xiàn)在黨所制定的各項(xiàng)路線、方針、政策中。中央銀行是制定貨幣政策、管理貨幣發(fā)行、依法維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)的國(guó)家的金融權(quán)力機(jī)構(gòu)。金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系到廣大人民群眾的根本利益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的大局。加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人的利益，這本身就是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的具體體現(xiàn)。基層人民銀行要始終站在代表最廣大人民根本利益的高度，在實(shí)際工作中正確處理金融發(fā)展和金融穩(wěn)定的關(guān)系，切實(shí)加大金融監(jiān)管工作力度，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾的根本利益。
在新的歷史時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)面臨的國(guó)際、國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)壓力越來(lái)越大，同時(shí)，基層人民銀行依法行政的質(zhì)量和效益還不高，依法行政的方式方法還有待進(jìn)一步改進(jìn)，依法行政人員的整體水平有待進(jìn)一步提高，金融宏觀調(diào)控的作用的發(fā)揮還得進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，基層人民銀行一定要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)感、緊迫感和憂患意識(shí)，樹(shù)立依法行政的理念，實(shí)施多層次的依法行政與金融服務(wù)，建立科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控系統(tǒng)，及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)。要改進(jìn)金融依法行政的內(nèi)部組織體系和行業(yè)管理機(jī)制，不斷創(chuàng)新依法行政方式和手段，進(jìn)一步完善金融依法行政的責(zé)任制。從宏觀管理的角度去加強(qiáng)與協(xié)調(diào)對(duì)違規(guī)貸款和違規(guī)授信人員的查處力度。指導(dǎo)幫助國(guó)有商業(yè)銀行認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)降低不良貸款比例、減虧增盈的工作措施，積極協(xié)助地方政府認(rèn)真做好中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，切實(shí)加強(qiáng)“三防一保”工作 ，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)履行新《人行法》賦予人民銀行的職責(zé)，就必須要依法行政，使人民銀行各基層分支機(jī)構(gòu)依法行政，提供優(yōu)良的金融服務(wù)，才能真正體現(xiàn)了代表最廣大人民根本利益的要求。
二、強(qiáng)化基層央行依法行政工作的建議
1、深入普法宣傳，營(yíng)造基層央行依法行政的氛圍。①基層人民銀行要真抓好學(xué)習(xí)宣傳工作，充分認(rèn)識(shí)《中國(guó)人民銀行處罰程序規(guī)定》和《中國(guó)人民銀行行政復(fù)議辦法》《行政許可法》發(fā)布實(shí)施的重要意義，認(rèn)真學(xué)習(xí)這些法律法規(guī)的具體內(nèi)容 ，把握法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)每個(gè)條款的內(nèi)容，并要在學(xué)習(xí)的過(guò)程中認(rèn)真結(jié)合本行、本部門的工作實(shí)際，按照法規(guī)規(guī)定認(rèn)真檢查和改進(jìn)工作，對(duì)以前工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行徹底糾正，使中國(guó)人民銀行的行政執(zhí)法行為符合法律、行政法規(guī)和規(guī)章的要求，把學(xué)習(xí)宣傳工作落在實(shí)處。②人民銀行應(yīng)自上而下、持之以恒、全面開(kāi)展對(duì)社會(huì)各階層和廣大人民群眾的金融法律宣傳，讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾了解金融及金融穩(wěn)定的重要性，積極支持人行依法行政。③針對(duì)新時(shí)期中央銀行工作的特點(diǎn)和轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境實(shí)際，各分支行要把協(xié)調(diào)社會(huì)監(jiān)督同央行依法行政緊密結(jié)合，形成了一個(gè)完整的金融執(zhí)法體系。通過(guò)這些活動(dòng)，提高了分支行依法行政的透明度，增強(qiáng)了公民的金融法律意識(shí)，逐步形成良好的依法行政氛圍。④人行系統(tǒng)要建立健全執(zhí)法人員年檢考試、考核制度，從法規(guī)知識(shí)、執(zhí)法水平、愛(ài)崗敬業(yè)和廉潔敢管等方面進(jìn)行年度考試考核。
2、要加強(qiáng)金融依法行政。以《中國(guó)人民銀行法》、《銀監(jiān)法》《商業(yè)銀行法》、《行政許可法》等法律和發(fā)布實(shí)施為契機(jī)，結(jié)合《中國(guó)人民銀行行政復(fù)議辦法》，全面推進(jìn)中國(guó)人民銀行的依法行政工作，提高中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法人員的依法行政水平，樹(shù)立依法行政、依法辦事的形象。 ①要盡快出臺(tái)一些與《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀監(jiān)法》、《行政許可法》、《擔(dān)保法》、《拍賣法》、《合同法》等有關(guān)法律法規(guī)相適應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)的司法解釋、配套規(guī)章，修改《現(xiàn)金管理暫行條例》、《破產(chǎn)法》等嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)。②要搞好各有關(guān)法律法規(guī)的銜接，特別是對(duì)涉及兩個(gè)以上部門共同負(fù)責(zé)查處的違法案件，應(yīng)明確界定參與方的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，從而提高法規(guī)的執(zhí)法力度，避免“法律白條”和司法腐敗問(wèn)題的出現(xiàn)。③在處罰依據(jù)和適用范圍上盡量細(xì)化量性規(guī)定，以增強(qiáng)基層執(zhí)法的可操作性。④要制定一些為維護(hù)金融穩(wěn)定大局的可操作性法律條款。目前基層人行只有上報(bào)、協(xié)調(diào)等有關(guān)金融機(jī)構(gòu)報(bào)表數(shù)據(jù)的權(quán)力，沒(méi)有法律賦予央行怎樣維護(hù)金融穩(wěn)定等實(shí)際上可操作性的權(quán)力， 徹底改變基層央行從宏觀管理到微觀可操作性工作的被動(dòng)局面。
3、要認(rèn)真做好行政復(fù)議工作，依法接受監(jiān)督。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)糾正違法或者不當(dāng)行政行為的一種重要的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度，做好行政復(fù)議工作是推進(jìn)中國(guó)人民銀行依法行政工作的重要內(nèi)容。要通過(guò)行政復(fù)議工作規(guī)范，完善中國(guó)人民銀行的金融依法行政工作。同時(shí)，要使中國(guó)人民銀行的依法行政工作依法接受監(jiān)督，經(jīng)得起監(jiān)督，在監(jiān)督中不斷地發(fā)展和完善。
4、要加強(qiáng)依法行政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮法制事務(wù)工作部門和法律人員的作用。①按照《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》和《中國(guó)人民銀行行政復(fù)議辦法》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)要成立行政處罰委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)。（建立相應(yīng)的依法行政機(jī)構(gòu)或部門。要充分發(fā)揮法律事務(wù)工作部門和法律人員在行政處罰和行政復(fù)議工作中的積極作用，保障和監(jiān)督中國(guó)人民銀行的行政行為，使中國(guó)人民銀行的依法行政工作能夠合法、適當(dāng)、有效。②加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)的依法行政隊(duì)伍。為培訓(xùn)適應(yīng)現(xiàn)代金融依法行政要求的復(fù)合型人才，人民銀行各級(jí)分支行要對(duì)依法行政人員進(jìn)行以法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)和操作技能等為主要內(nèi)容的“應(yīng)知、應(yīng)會(huì)、應(yīng)能”培訓(xùn)，使依法行政人員的法律和遵紀(jì)守法觀念明顯增強(qiáng)，業(yè)務(wù)、理論水平和操作技能有較大的提高，為依法行政和強(qiáng)化監(jiān)管打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
5、加強(qiáng)金融執(zhí)法檢查，將依法行政落到實(shí)處。建議上級(jí)行每年開(kāi)展1～2次執(zhí)法檢查，同時(shí)要建立依法行政工作情況通報(bào)制度，對(duì)各級(jí)人民銀行依法行政進(jìn)度、內(nèi)容、質(zhì)量進(jìn)行通報(bào)，對(duì)違規(guī)單位和由于依法行政工作不力造成損失和金融風(fēng)險(xiǎn)的，要通報(bào)批評(píng)并給予相應(yīng)的處分，對(duì)違反《中國(guó)人民銀行法》的，要移交司法機(jī)構(gòu)追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任，從而促進(jìn)各級(jí)人民銀行不斷提高依法行政的工作水平。
[中國(guó)人民銀行洛陽(yáng)中心支行 高松昆]
