[ 李琳 ]——(2005-5-9) / 已閱13703次
淺談個(gè)人申訴的可接受性
內(nèi)容提要 個(gè)人來(lái)文申訴制度是國(guó)際人權(quán)條約實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，個(gè)人來(lái)文的可接受性是個(gè)人來(lái)文被有關(guān)人權(quán)機(jī)構(gòu)審查的前提。盡管個(gè)人享有的向國(guó)際監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出來(lái)文指控有關(guān)締約國(guó)的權(quán)利尚未得到國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)與接受而且不適用于所有的人權(quán)，對(duì)個(gè)人來(lái)文的可接受性的探討仍有其重要意義。本文擬就個(gè)人來(lái)文可接受的肯定性條件和否定性條件進(jìn)行淺要的比較研究。
關(guān)鍵詞 個(gè)人申訴 可接受性 肯定性條件 否定性條件
一、個(gè)人來(lái)文和申訴機(jī)制概述
個(gè)人來(lái)文和申訴機(jī)制是有關(guān)個(gè)人通過(guò)國(guó)際機(jī)構(gòu)維護(hù)自身權(quán)利，促進(jìn)有關(guān)國(guó)家（特別是來(lái)文者本國(guó)）履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)的重要程序。根據(jù)這一程序,人權(quán)條約機(jī)構(gòu)有權(quán)接受并審議條約締約國(guó)管轄下的個(gè)人聲稱為該締約國(guó)侵害條約所載任何權(quán)利的受害者來(lái)文。這一程序目前可以大致分為兩類，一類依聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的有關(guān)決議建立，另一類依有關(guān)人權(quán)公約建立。前者主要由人權(quán)委員會(huì)及其下設(shè)的防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，適用于針對(duì)聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)提交的來(lái)文。后者由各公約規(guī)定的國(guó)際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，僅適用于針對(duì)事先接受有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)權(quán)限的締約國(guó)所提交的個(gè)人來(lái)文。此類國(guó)際機(jī)構(gòu)的權(quán)限不盡相同，實(shí)踐中作用的發(fā)揮也不盡相同。
條約機(jī)構(gòu)審查個(gè)人申訴來(lái)文主要有兩個(gè)目的:一是通過(guò)對(duì)締約國(guó)侵害條約所載各項(xiàng)權(quán)利的行為進(jìn)行審查,提出糾正的意見(jiàn)或建議;二是在國(guó)際層面上,對(duì)締約國(guó)侵害條約所載各項(xiàng)權(quán)利的受害者提供救濟(jì)。締約國(guó)對(duì)條約機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)或建議是否尊重和執(zhí)行,完全取決于締約國(guó)的自主決定、以及這種意見(jiàn)或建議在道義上的權(quán)威性。個(gè)人申訴來(lái)文程序是國(guó)際人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的一個(gè)重要的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。它實(shí)質(zhì)上反映出不同國(guó)家對(duì)人權(quán)國(guó)際保護(hù)的不同看法。對(duì)于個(gè)人
申訴來(lái)文程序, 《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》 (第14 條) 、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》( 第22 條) 以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約都采取了任擇性條款和任擇議定書(shū)的形式。采用這種規(guī)定形式表明,個(gè)人享有的向國(guó)際監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出來(lái)文指控有關(guān)締約國(guó)的權(quán)利尚未得到國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)與接受。
二、個(gè)人來(lái)文可接受性的肯定性條件比較分析
個(gè)人來(lái)文可接受性的肯定性條件是指?jìng)�(gè)人來(lái)文被有關(guān)條約機(jī)構(gòu)接受所應(yīng)滿足的條件。雖然各國(guó)際公約的具體規(guī)定各有不同，但綜合建立了個(gè)人來(lái)文申訴機(jī)制的各國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定，一項(xiàng)個(gè)人來(lái)文被條約機(jī)構(gòu)接受所應(yīng)滿足的條件大致包括以下幾個(gè)方面：
第一，來(lái)文者的身份條件。各國(guó)際人權(quán)條約將來(lái)文者均包括個(gè)人，但有些國(guó)際人權(quán)條約的來(lái)文者則不限于個(gè)人。例如，《美洲人權(quán)公約》規(guī)定的來(lái)文者包括任何人或一群人，或經(jīng)美洲國(guó)家組織一個(gè)或幾個(gè)成員國(guó)合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體�！稓W洲人權(quán)公約》規(guī)定的來(lái)文者則包括個(gè)人、非政府組織和私人團(tuán)體。《酷刑公約》的來(lái)文者表述為“受害的個(gè)人或其代表”。《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》則規(guī)定來(lái)文者為“個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名”。盡管各人權(quán)公約的表述有所不同，但大多要求來(lái)文者是在某一締約國(guó)管轄之下并為該締約國(guó)侵犯公約所規(guī)定的任何權(quán)利的行為的受害者。但非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)并不要求來(lái)文者一定是受害者，或者是受害者的家庭成員。來(lái)文者甚至可以不是《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》締約國(guó)的國(guó)民或處于締約國(guó)管轄下的個(gè)人�！睹乐奕藱�(quán)公約》同樣規(guī)定任何人或一群人，或經(jīng)美洲國(guó)家組織一個(gè)或幾個(gè)成員國(guó)合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體均可譴責(zé)或控訴某一締約國(guó)破壞該公約。
第二，對(duì)來(lái)文的接受以用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提。傳統(tǒng)國(guó)際法認(rèn)為，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)應(yīng)用盡國(guó)內(nèi)法上的一切司法和行政救濟(jì)程序。根據(jù)公約的規(guī)定和條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，控告者或申訴者首先應(yīng)當(dāng)用盡國(guó)內(nèi)法規(guī)定的救濟(jì)辦法。在大多數(shù)國(guó)際人權(quán)條約在規(guī)定提出個(gè)人來(lái)文以用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提的同時(shí)，也作出了例外規(guī)定，加大了這一原則的靈活性。各國(guó)際人權(quán)條約規(guī)定的例外大致可以分為下幾種：（1）補(bǔ)救辦法的實(shí)施有不合理的拖延。根據(jù)一般國(guó)際法原則，國(guó)內(nèi)法上的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)時(shí)充分而有效的。如果國(guó)內(nèi)法上的救濟(jì)遭到“無(wú)正當(dāng)理由的延誤”，那么控告者或申訴者就沒(méi)有義務(wù)必須用盡這種救濟(jì)。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》規(guī)定“委員會(huì)不得審查任何個(gè)人來(lái)文，除非已斷定：……該個(gè)人對(duì)可以運(yùn)用的國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法悉已援用無(wú)遺。但如補(bǔ)救辦法的實(shí)施有不合理的拖延，則不在此限”�！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》則規(guī)定經(jīng)審查，補(bǔ)救辦法的實(shí)施被不合理的拖延時(shí)，來(lái)文可以被審議�！斗侵奕藱�(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定，委員會(huì)對(duì)根據(jù)第56條提出的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來(lái)信，如來(lái)信系在地方的補(bǔ)救辦法（如果有的話）悉已援用無(wú)遺之后寄送來(lái)的,應(yīng)予以審理。但國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序顯然已有不合理的拖延則可不必用盡一切應(yīng)用盡的救濟(jì)程序�！睹乐奕藱�(quán)公約》規(guī)定接受來(lái)文須來(lái)文者按照國(guó)際法一般承認(rèn)的原則已經(jīng)采取或用盡了國(guó)內(nèi)法規(guī)定的補(bǔ)救辦法，但如果按照上述補(bǔ)救辦法在做出最后判決時(shí)曾發(fā)生無(wú)正當(dāng)理由的延誤，則用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求可不適用。（2）已求助于國(guó)內(nèi)一切補(bǔ)救辦法而無(wú)濟(jì)于事�！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》規(guī)定經(jīng)審查，在個(gè)人已求助于國(guó)內(nèi)一切補(bǔ)救辦法而無(wú)濟(jì)于事時(shí)，來(lái)文可以被審議。（3）因公約被違反而在受害人看來(lái)不能從該辦法中得到有效救助�！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》則規(guī)定經(jīng)審查，在因本公約被違反而受害的人看來(lái)不能從該辦法中得到有效救助時(shí)，來(lái)文可以被審議。（4）國(guó)內(nèi)法無(wú)相應(yīng)救濟(jì)措施�！睹乐奕藱�(quán)公約》將有關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法沒(méi)有提供正當(dāng)?shù)姆沙绦虮Ｗo(hù)據(jù)稱已被侵犯的權(quán)利或各種權(quán)利作為用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的例外。（5）國(guó)內(nèi)司法拒絕。《美洲人權(quán)公約》同時(shí)將締約國(guó)拒絕給予聲稱權(quán)利被侵害者國(guó)內(nèi)法律規(guī)定的補(bǔ)救或被阻止進(jìn)行各種補(bǔ)救作為用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的例外。
可見(jiàn)，在各國(guó)際人權(quán)條約當(dāng)中，《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》和《美洲人權(quán)公約》對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求最為靈活。對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則用例外規(guī)定加以軟化已成為國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的普遍實(shí)踐。在實(shí)踐當(dāng)中，各條約機(jī)構(gòu)對(duì)這一原則的把握也盡可能的采取了有利于控告和申訴當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)。
第三、來(lái)文提出的及時(shí)性要求。各人權(quán)公約一般要求來(lái)文應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)用盡后的規(guī)定期限內(nèi)提交，歐洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)法院的標(biāo)準(zhǔn)是六個(gè)月。做出這一要求目的在于防止同一案件的反復(fù)出現(xiàn)，提高法院的工作效率。《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定來(lái)文應(yīng)在從地方補(bǔ)救辦法悉已援用無(wú)遺之日起或者從委員會(huì)了解此事之日起的一個(gè)合理期限內(nèi)提交。在認(rèn)定來(lái)文提交的時(shí)間是否屬于合理期限時(shí)，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)則盡可能的從有利于來(lái)文者的角度出發(fā)。 聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的人權(quán)公約則大多沒(méi)有規(guī)定及時(shí)性要求，其目的在于為受害者提供最大限度的人權(quán)保護(hù)。
此外，各國(guó)際人權(quán)條約大多規(guī)定來(lái)文應(yīng)以書(shū)面方式提出，并提出了不同程度的來(lái)文者信息披露要求，匿名的來(lái)文通常不被接受。例如，《美洲人權(quán)公約》要求請(qǐng)?jiān)笗?shū)載有姓名、國(guó)藉、職業(yè)、住所和請(qǐng)?jiān)溉嘶蛞灰鹫?qǐng)?jiān)溉嘶蛱岢稣?qǐng)?jiān)笗?shū)的實(shí)體的合法代表的簽名。
三、個(gè)人來(lái)文可接受性的否定性條件比較分析
不能滿足特定條件的來(lái)文將不被接受。除了對(duì)上述肯定性條件的違反，即來(lái)文者無(wú)權(quán)提出來(lái)文、未用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、來(lái)文的提出違反及時(shí)性要求、來(lái)文者信息披露不符合規(guī)定、未以書(shū)面方式提出等，具有下列情形的來(lái)文也被條約機(jī)構(gòu)視為不可接受。
第一、來(lái)文的提出系對(duì)呈文權(quán)的濫用�！豆駲�(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》規(guī)定，依據(jù)其所提送的任何來(lái)文，如經(jīng)委員會(huì)認(rèn)為濫用此項(xiàng)呈文權(quán)，委員會(huì)應(yīng)不予受理�！犊嵝坦s》規(guī)定，如提出來(lái)文委員會(huì)認(rèn)為系濫用提出此類文書(shū)的權(quán)力，則所提出的來(lái)文將不被接受。在實(shí)踐中，對(duì)呈文權(quán)的濫用由相應(yīng)的條約機(jī)構(gòu)認(rèn)定，這在很大程度上使得這一標(biāo)準(zhǔn)具有了不確定性。
第二、同一事件處于另一國(guó)際調(diào)查或解決程序?qū)彶橹��！豆駲?quán)利和政治權(quán)利任擇議
定書(shū)》規(guī)定委員會(huì)不得審查任何個(gè)人來(lái)文，除非已斷定同一事件不在另一國(guó)際調(diào)查或解決程序?qū)彶橹�。如果�?lái)文申訴涉及的問(wèn)題已被提交其他國(guó)際調(diào)查或解決程序而該申訴未包含任何新的相關(guān)材料，則歐洲人權(quán)法院拒絕受理。此處強(qiáng)調(diào)調(diào)查和解決程序的國(guó)際性，國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序的尚在進(jìn)行表明國(guó)內(nèi)救濟(jì)尚未用盡，與此處所論述的是對(duì)來(lái)文可接受性的兩種不同性質(zhì)的限制。
第三、來(lái)文無(wú)充分的事實(shí)依據(jù)。歐洲人權(quán)法院拒絕受理證據(jù)明顯不足的申訴�！斗侵奕�
權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定僅僅以大眾傳媒傳播的消息為依據(jù)的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來(lái)信不予受理。來(lái)文應(yīng)有充分證據(jù)為依據(jù)，但人權(quán)條約和條約機(jī)構(gòu)在舉證責(zé)任的分配上執(zhí)行了有利于來(lái)文者和受害者的標(biāo)準(zhǔn)。例如，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)規(guī)定，一旦來(lái)文者提出初步證據(jù)證明已經(jīng)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或當(dāng)?shù)鼐葷?jì)并不充分和有效，則有關(guān)締約國(guó)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。這種舉證責(zé)任倒置的做法減輕了來(lái)文者和受害者的舉證負(fù)擔(dān)，有利于維護(hù)他們的權(quán)利，在責(zé)任分配 上也比較合理。
第四、來(lái)文具有某種政治性目的。《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定用誹謗的語(yǔ)言寫成的，直接攻擊有關(guān)國(guó)家及其機(jī)構(gòu)或者直接指向非洲統(tǒng)一組織的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來(lái)信不予受理。個(gè)人申訴機(jī)制的目的在于監(jiān)督締約國(guó)對(duì)人權(quán)條約的執(zhí)行，同時(shí)為受害者提供進(jìn)一步的權(quán)利救濟(jì)措施，而不在于成為某些持不同政見(jiàn)者進(jìn)行攻擊，達(dá)到其政治目的的工具。
第五、來(lái)文所申訴的系已決案件。歐洲人權(quán)法院拒絕受理針對(duì)在實(shí)質(zhì)上與法院已經(jīng)審查的問(wèn)題相同的申訴。非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)對(duì)論述已由有關(guān)締約國(guó)依據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章或非洲統(tǒng)一組織憲章的原則或依照本憲章的規(guī)定加以解決的案件的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來(lái)信不予受理。這項(xiàng)限制類似與國(guó)內(nèi)法上的一事不再理原則，但《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》的規(guī)定也表明了它對(duì)締約國(guó)主權(quán)和司法獨(dú)立的尊重。但這一規(guī)定往往不利于對(duì)受害者權(quán)利的維護(hù)。
綜上所述，在國(guó)際人權(quán)法上，個(gè)人申訴如要被特定條約機(jī)構(gòu)接受通常要滿足肯定性和否定性兩方面的條件。但總體上來(lái)看，目前國(guó)際人權(quán)條約對(duì)個(gè)人申訴的可接受性持越來(lái)越靈活和寬松的態(tài)度，以期為受害者提供更好的人權(quán)保護(hù)，進(jìn)一步發(fā)揮個(gè)人來(lái)文申訴機(jī)制對(duì)締約國(guó)履行國(guó)際人權(quán)條約的監(jiān)督作用。在個(gè)人申訴可接受性條件趨于寬松的各個(gè)方面轉(zhuǎn)變當(dāng)中，最為引人注目的是，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的日益靈活化。
參考書(shū)目：
1、徐顯明主編：《國(guó)際人權(quán)法》，法律出版社2004年11月第1版
2、國(guó)際人權(quán)法教程項(xiàng)目組編寫：《國(guó)際人權(quán)法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年11月第1版
3、彭錫華、谷盛開(kāi)：《論國(guó)際人權(quán)條約實(shí)施的國(guó)際監(jiān)督制度》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2001年12月號(hào)
