[ 高一飛 ]——(2005-5-12) / 已閱16892次
免費(fèi)義務(wù)教育是政府責(zé)任
高一飛 李湘芬
“百年大計(jì)，教育為本�！薄霸倏嗖荒芸嗪⒆�，再窮不能窮教育。”這樣的語句對(duì)于大家來說并不陌生。尤其是在像我們的家鄉(xiāng)一樣偏遠(yuǎn)的山村，有關(guān)宣傳義務(wù)教育的標(biāo)語隨處可見。然而與之形成鮮明對(duì)比的是這些地方的教育卻十分落后，其景象觸目驚心。何謂義務(wù)教育，依照法律規(guī)定，指適齡兒童和少年必須接受的，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭必須予以保證的國(guó)民教育。西方國(guó)家一般稱“強(qiáng)制教育”。實(shí)施義務(wù)教育是世界性趨勢(shì)，是未來教育，提高人口素質(zhì)的奠基工程，是文明的標(biāo)志。我國(guó)的義務(wù)教育法從1986年起頒布實(shí)施，到現(xiàn)在為止已將近二十年，高等教育已經(jīng)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，然而，但是義務(wù)教育現(xiàn)實(shí)狀況依然是非常的嚴(yán)峻。在呼喚希望工程的同時(shí)，我們?cè)摲此荚谶@個(gè)問題上的政府責(zé)任了。
免費(fèi)受教育權(quán)是公民基本人權(quán)
受教育權(quán)是一項(xiàng)國(guó)際公認(rèn)的基本人權(quán)。《聯(lián)合國(guó)憲章》將促進(jìn)人權(quán)作為自己的宗旨之一，規(guī)定：聯(lián)合國(guó)應(yīng)“促成國(guó)際合作，以解決國(guó)際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、及人類福利性質(zhì)之國(guó)際問題，且不分種族、性別、語言、或宗教，增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重�！钡堵�(lián)合國(guó)憲章》卻對(duì)什么是“人權(quán)與基本自由”沒有下定義。《國(guó)際人權(quán)憲章》將國(guó)際社會(huì)理解“人權(quán)”含義標(biāo)準(zhǔn)化，為《聯(lián)合國(guó)憲章》關(guān)于人權(quán)的規(guī)定提供了權(quán)威性解釋。
《國(guó)際人權(quán)憲章》除《聯(lián)合國(guó)憲章》中的人權(quán)條款外還包括《世界人權(quán)宣言》、兩個(gè)《國(guó)際人權(quán)公約》（即《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》）以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約任意議定書》。受教育權(quán)在《世界人權(quán)宣言》中是這樣規(guī)定的（第２６條）：“（一）人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級(jí)和基本階段應(yīng)如此。初級(jí)教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)。技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)普遍設(shè)立。高等教育應(yīng)根據(jù)成績(jī)對(duì)一切人平等開放。（二）教育的目的在于充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重。教育應(yīng)促進(jìn)各國(guó)、各種族或宗教集團(tuán)間的了解、容忍和友誼，并應(yīng)促進(jìn)聯(lián)合國(guó)維護(hù)和平的各項(xiàng)活動(dòng)。（三）父母對(duì)其子女所應(yīng)受的教育的種類，有優(yōu)先選擇的權(quán)利�！�
從《聯(lián)合國(guó)憲章》和《世界人權(quán)憲章》的規(guī)定看，受教育權(quán)是國(guó)際公認(rèn)的基本人權(quán)內(nèi)容之一，這種權(quán)利是“人人生而具有的”，它直接關(guān)系到個(gè)人能否有尊嚴(yán)地生活，能否實(shí)現(xiàn)其他相關(guān)人權(quán)，它對(duì)人的全面進(jìn)步都是非常重要的。根據(jù)國(guó)際法，與人權(quán)相對(duì)的義務(wù)主要是由國(guó)家承擔(dān)的。因此，平等地保護(hù)受教育權(quán)是聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)和國(guó)際人權(quán)公約締約國(guó)義不容辭的國(guó)際責(zé)任，是一項(xiàng)國(guó)家義務(wù)。
世界各國(guó)憲法和法律都非常重視對(duì)教育權(quán)的保護(hù)，都把教育權(quán)（或教育自由）特別是受教育權(quán)規(guī)定或確認(rèn)為公民的基本權(quán)利。這些國(guó)家憲法的一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是都接受、認(rèn)可和確認(rèn)了國(guó)際人權(quán)法關(guān)于人權(quán)的內(nèi)容，將包括受教育權(quán)在內(nèi)的基本人權(quán)吸收為本國(guó)憲法中所有公民權(quán)利的一個(gè)重要部分，并提供了相應(yīng)的法律和制度保證。在規(guī)定人權(quán)內(nèi)容的前提下，還對(duì)本國(guó)法律限制人權(quán)作了明確的限制性規(guī)定。在美國(guó)，大學(xué)以前的教育都是免費(fèi)教育這種義務(wù)教育不僅對(duì)本國(guó)公民如此，而且已發(fā)展到在美國(guó)臨時(shí)居住的人，在美國(guó)留學(xué)人員的子女同樣可以享受這一權(quán)利。同時(shí)義務(wù)教育也是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)。義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的普及與真正落實(shí)不僅是國(guó)家人口素質(zhì)問題，更是解決困擾社會(huì)的“三農(nóng)”問題，建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的總鑰匙；授之以魚，不如授之以漁。不解決目前的農(nóng)村義務(wù)教育問題，試圖在農(nóng)村進(jìn)行任何改革可能都將是空談。
我國(guó)憲法第四十六條：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。” 人民的權(quán)利意味著政府的義務(wù)和責(zé)任。義務(wù)教育法第四條：“國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。”《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》的第２條第１款認(rèn)為教育權(quán)屬于公民“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利”的范疇。這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并不要求成員國(guó)政府“立即”兌現(xiàn)，而是要求“盡最大能力”采取步驟，“逐漸”達(dá)到這些權(quán)利的“充分實(shí)現(xiàn)”。但是我國(guó)政府的在法律中的規(guī)定已經(jīng)承諾 “ 實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”（義務(wù)教育法第十二條）。也就是規(guī)定了義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。政府有義務(wù)保障人民受教育權(quán)這一基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
政府在義務(wù)教育中嚴(yán)重失職
官方數(shù)據(jù)顯示目前我國(guó)的失學(xué)兒童有2700萬，占適齡的一成左右；如果加上不在統(tǒng)計(jì)之列的城市民工子女、超生小孩以及統(tǒng)計(jì)時(shí)的誤差等，估計(jì)失學(xué)兒童數(shù)目高達(dá)5000萬。其實(shí)，適齡兒童失學(xué)的最根本的原因就是經(jīng)濟(jì)問題。22歲的華中農(nóng)業(yè)大學(xué)2003屆本科畢業(yè)生徐本禹被提名為2004年央視“感動(dòng)中國(guó)”人物20名候選人之一。他用自己的獎(jiǎng)學(xué)金和靠勤工儉學(xué)掙的錢資助貴州兒童并遠(yuǎn)赴貴州山區(qū)大方縣支教。2004年6月26日，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)去了徐支教的地方，那里的 “屋頂大面積破漏，用塑料布和硬紙板遮雨。地板四處開裂，走在上面提心吊膽；課桌殘缺不全……在這樣的教室里，孩子們上課還是那樣地認(rèn)真、專注……”。此外，教師流失、城鄉(xiāng)教育水平拉大、教育結(jié)構(gòu)單一、“普九”沖刺的后遺癥等，種種表現(xiàn)形式歸根結(jié)底一個(gè)字，難就難在教育經(jīng)費(fèi)上。至此，我們不得不承認(rèn)我國(guó)政府實(shí)施“義務(wù)教育”的承諾是流于形式，或者說是失敗了。
改革開放二十年來，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與人民收入同步增長(zhǎng)，然而國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)開支與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫軌。國(guó)務(wù)院早在1993年頒發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就確定在2000年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)要達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，但直到今天，教育經(jīng)費(fèi)的投入也僅占3%左右，以至于竟荒唐的淪落到比世界上最貧窮的國(guó)家之一烏干達(dá)還低的水準(zhǔn)。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4％，一直是教育界的夢(mèng)想。盡管2001年這一比例走出長(zhǎng)期保持的2.4％左右的低谷，上升到 3.19％，但與世界5％的平均水準(zhǔn)仍相差甚遠(yuǎn)。只能與柬埔寨（2.9%，1996年數(shù)字）、尼泊爾（3.1%）等亞洲窮國(guó)相提并論。更為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)情況是低水平的教育經(jīng)費(fèi)投入并沒有完全用來發(fā)展教育，而是被有關(guān)部門作為它用；有的地方由于財(cái)政緊張，資金短缺，教育經(jīng)費(fèi)根本就到不了位。
另外，教育資源不平等造成了城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在明顯的差距，教育不平等已成為無可辯駁的事實(shí)。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)義務(wù)教育階段，國(guó)家在農(nóng)村的投入僅占對(duì)城市投入的六成左右。令人遺憾的是，城鄉(xiāng)差距至今沒有絲毫改善，反而在不斷擴(kuò)大。資料顯示，目前我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78％左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9％，省地負(fù)擔(dān)約11％，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％。必須看到縣鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)擔(dān)的87％基本上都直接來自農(nóng)民──農(nóng)村義務(wù)教育的費(fèi)用基本上都是由農(nóng)民直接承擔(dān)的。本來基礎(chǔ)就薄弱的縣、鄉(xiāng)財(cái)政在發(fā)展義務(wù)教育中承擔(dān)了主要責(zé)任，而財(cái)力較強(qiáng)的省和中央級(jí)財(cái)政，卻承擔(dān)了較小的責(zé)任。這與世界上大多數(shù)國(guó)家的政策恰恰相反。實(shí)際上民可以不管這些經(jīng)費(fèi)由哪一級(jí)政府承擔(dān)，這是各級(jí)政府內(nèi)部的責(zé)任分配問題，貴州山區(qū)的青少年有權(quán)利與北京的青少年一樣向中央政府要求享受義務(wù)教育的權(quán)利，而不是靠北京等城市的民間組織發(fā)起的希望工程來實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)。
綜觀以上現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)的“義務(wù)教育”便具有了非同尋常的“中國(guó)特色”。義務(wù)教育不僅要收取書本費(fèi)，還滑稽地要交納高額的學(xué)雜費(fèi)。反觀其他國(guó)家，在“義務(wù)教育” 的范求圍，不僅書本費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)全免，國(guó)家還在學(xué)校提供免費(fèi)的學(xué)習(xí)用品和膳食。差距可謂天壤之別。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，遠(yuǎn)未履行責(zé)任，才使得“義務(wù)教育”化為鏡花水月。
義務(wù)教育是為全體兒童提供一種養(yǎng)成國(guó)民素質(zhì)的基礎(chǔ)性教育，應(yīng)該是由國(guó)家立法予以保證、由政府舉辦，強(qiáng)迫性、免費(fèi)的教育。義務(wù)教育中的“義務(wù)”，是指國(guó)家保障兒童受教育權(quán)利的義務(wù)，以及對(duì)社會(huì)所承擔(dān)的義務(wù)，而不是相反。各級(jí)政府在現(xiàn)實(shí)中將義務(wù)教育的“義務(wù)”推給社會(huì)與家長(zhǎng)的做法是錯(cuò)誤的、不負(fù)責(zé)任的。各級(jí)政府在義務(wù)教育中所扮演的角色與其轟轟烈烈地宣揚(yáng)要打造責(zé)任政府的口號(hào)相去甚遠(yuǎn)。面對(duì)義務(wù)教育危機(jī)，喊一些典型的假、大、空的政治宣傳口號(hào)，做些形式主義的過場(chǎng)，然后一切的一切都“不了了之”的官場(chǎng)現(xiàn)象，再也不能繼續(xù)下去。我們認(rèn)為政府要有所為，有所不為，在義務(wù)教育、提高全民素質(zhì)方面，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)大力氣，投入更多的人力物力；而在高等教育方面則應(yīng)當(dāng)主要由受教育者個(gè)人承擔(dān)。
又是一年春暖花開，當(dāng)學(xué)生們背起書包上學(xué)堂的時(shí)候，一年一度的全國(guó)人大會(huì)議在北京召開了。溫家寶總理在3月5日開幕的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)表示，從今年起，免除國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)�？偫碓趫�(bào)告中還說，到2007年在全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。這僅僅表明中央政府認(rèn)識(shí)到目前義務(wù)教育的困境，意識(shí)到政府在這方面應(yīng)肩負(fù)的重大責(zé)任，而提出解決問題的措施和出路。但是，這些措施在地方、在基層能否切實(shí)和有效地落實(shí)，誰都無法過早地預(yù)言和報(bào)以過于樂觀的態(tài)度。開學(xué)初始，社會(huì)上吵國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的教育亂收費(fèi)問題就是很好的例證。而且這種“免除”還只是針對(duì)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中的貧困家庭，這只是廣大有權(quán)義務(wù)教育權(quán)利者中的極少數(shù)而已，還有更多的人必須自己承擔(dān)本該由政府承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。
應(yīng)當(dāng)追究政府違法的責(zé)任
我們認(rèn)為落實(shí)義務(wù)教育，當(dāng)然是一項(xiàng)包括多種措施并舉的系統(tǒng)工程，但最關(guān)鍵的還在于建立和完善義務(wù)教育的相關(guān)法律，并進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行這些法律。如果不完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法，通過理性的制度來解決問題，而是象中央電視希望工程義演一樣以情動(dòng)人、呼喚自愿捐助的方式來解決問題（當(dāng)然，這種方式也是需要的），則在一個(gè)地方“愛的呼喚”之后，其他地方的問題依然存在，這是治標(biāo)不治本的輔助性措施。
我國(guó)立法并沒有明確政府在義務(wù)教育中承擔(dān)的后果性責(zé)任。義務(wù)教育法第十二條規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)。地方各級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費(fèi)附加，主要用于實(shí)施義務(wù)教育。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，予以補(bǔ)助。國(guó)家鼓勵(lì)各種社會(huì)力量以及個(gè)人自愿捐資助學(xué)。 國(guó)家在師資、財(cái)政等方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。”任何法規(guī)都有“法律責(zé)任” 這一部分（雖然有的法規(guī)并不明確標(biāo)明“法律責(zé)任”這一標(biāo)題），義務(wù)教育法第十五條也規(guī)定了政府的法律責(zé)任：“地方各級(jí)人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育。除因疾病或者特殊情況，經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)的以外，適齡兒童、少年不入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)他的父母或者其他監(jiān)護(hù)人批評(píng)教育，并采取有效措施責(zé)令送子女或者被監(jiān)護(hù)人入學(xué)。對(duì)招用適齡兒童、少年就業(yè)的組織或者個(gè)人，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予批評(píng)教育，責(zé)令停止招用；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處罰款、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照�！�
有意思的是，義務(wù)教育法雖然規(guī)定“地方各級(jí)人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育”。但對(duì)于創(chuàng)造什么樣的條件，規(guī)定的僅僅是對(duì)其他人的管理，只字不提政府違法如何處理的問題，根本不需承擔(dān)任何責(zé)任。有義務(wù)而無違背義務(wù)的后果的法律責(zé)任是不完備和難以產(chǎn)生實(shí)際效果的法律責(zé)任，反而破壞法律權(quán)威，它只會(huì)讓人們產(chǎn)生“就該如此的”錯(cuò)覺�？梢姡x務(wù)教育法的法律責(zé)任規(guī)定為政府把義務(wù)教育的責(zé)任推給家長(zhǎng)和社會(huì)提供了法律依據(jù)。因此，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)修改義務(wù)教育法，明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)提供免費(fèi)義務(wù)教育；對(duì)中央政府的政策和法規(guī)違背義務(wù)教育法的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查，對(duì)地方政府違背義務(wù)教育責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。還可以制定《教育投入法》以加大國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源。要健全和完善這些法律在法律責(zé)任方面的規(guī)定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
當(dāng)然，對(duì)修改以后的法律，如果不嚴(yán)格執(zhí)法，紙上的法律不能轉(zhuǎn)化為活生生的規(guī)范政府和個(gè)人行為的法律，不能對(duì)違反法律規(guī)定的政府和個(gè)人追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任， 那么就只能是紙上談兵，流于形式。對(duì)此我們認(rèn)為可以將追究政府義務(wù)教育失職的責(zé)任納入行政訴訟的范圍，的受義務(wù)教育權(quán)的失學(xué)人員和其法定代理人可以以有關(guān)政府部門為被告提起行政訴訟。
要把所有的問題連根拔起，困境才能得已真正的改觀。要擺脫義務(wù)教育的困境必須在法治渠道上解決問題。
高一飛，西南政法大學(xué)副教授、法學(xué)博士，現(xiàn)為美國(guó)丹佛大學(xué)美中合作中心訪問學(xué)者，曾兼任重慶市渝北區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)助理，重慶必楊律師事務(wù)所律師。
李湘芬，重慶自由作家。
文章為二人網(wǎng)上互動(dòng)共同完成
