[ 周志剛 ]——(2005-5-12) / 已閱21244次
改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度的思考
周 志 剛
勞動(dòng)教養(yǎng)是我國特有的一種法律制度。作為一種非司法性剝奪公民人身自由的制度，勞動(dòng)教養(yǎng)初創(chuàng)于２０世紀(jì)５０年代的肅清反革命運(yùn)動(dòng)期間發(fā)展于１９７８年之后。４０多年來，該制度在維護(hù)社會(huì)治安，預(yù)防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到過積極的作用。但隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展變化，該制度存在的諸多問題和缺陷也日益暴露出來。對(duì)具有中國特色的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，是予以廢除，還是在保留的基礎(chǔ)上加以改革完善？長(zhǎng)期以來一直存在爭(zhēng)論 ，特別隨著我國加入《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，頒布和實(shí)施《立法法》，存廢之爭(zhēng)更加呈現(xiàn)白熱化。如何改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度，已經(jīng)成為中國社會(huì)現(xiàn)代化、法治化進(jìn)程，特別是刑事法治建設(shè)中的一個(gè)突出問題。從目前來看，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度予以保留并加以改革是主流的觀點(diǎn)，筆者也持這一意見。理論界對(duì)如何改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度，提出了許多種不同的設(shè)想和思路，仁者見仁，智者見智。而本文通過分析勞動(dòng)教養(yǎng)制度的問題和缺陷，提出了若干改革建議，并且認(rèn)為改革的方向是完善立法規(guī)定和引入司法程序。
勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題和缺陷
現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)工作的基本法律依據(jù)是全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》（1957年）和《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》（1979年）以及國務(wù)批準(zhǔn)、公安部發(fā)布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》（1982年）。但就上述這些規(guī)定而言，存在著一些明顯的缺陷和問題：
首先，勞動(dòng)教養(yǎng)的審查裁決體制同法治原則不相協(xié)調(diào)。目前行使勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)的法定機(jī)構(gòu)是勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，由公安、民政、勞動(dòng)等部門負(fù)責(zé)人兼職組成，未設(shè)專職負(fù)責(zé)人。其權(quán)限主要有兩項(xiàng)：一是審查批準(zhǔn)作出勞動(dòng)教養(yǎng)的決定，二是批準(zhǔn)提前解除勞動(dòng)教養(yǎng)、延長(zhǎng)或減少勞動(dòng)教養(yǎng)期限。而實(shí)際這兩項(xiàng)職權(quán)分別是由公安機(jī)關(guān)和司法行政部門行使的，上述兩機(jī)關(guān)是在沒有明確法律授權(quán)的情況下代行勞教委職權(quán)的。我國于1998年簽署加入的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》規(guī)定，“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，按照一般理解，這里的法律應(yīng)是指立法機(jī)關(guān)制定的法律，程序是指司法程序�！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會(huì)來規(guī)定。而勞動(dòng)教養(yǎng)作為剝奪人身自由可以長(zhǎng)達(dá)三、四年之久的強(qiáng)制措施，由行政法規(guī)和行政規(guī)章確立，并且不經(jīng)過司法審查程序便可由行政機(jī)關(guān)徑行作出決定，顯然與現(xiàn)代法治原則相悖。
其次，關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的程序規(guī)定存在缺陷。勞動(dòng)教養(yǎng)是一種較長(zhǎng)時(shí)間限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定較為嚴(yán)密的法律程序。但現(xiàn)行勞教法規(guī)側(cè)重于實(shí)體方面的規(guī)定，程序規(guī)范嚴(yán)重缺乏。表現(xiàn)在：勞教案件的辦理程序，既有治安案件的辦理程序，又有行政案件的辦理程序，也有刑事案件的辦理程序，極不統(tǒng)一；對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障不全面，如當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、賠償請(qǐng)求權(quán)等均沒有明確規(guī)定；關(guān)于對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的規(guī)定也相當(dāng)簡(jiǎn)單。勞動(dòng)教養(yǎng)的決定實(shí)際上完全由公安機(jī)關(guān)一家作出，有違程序中立原則。勞動(dòng)教養(yǎng)審批程序剝奪了被勞動(dòng)教養(yǎng)者的參與機(jī)會(huì)，違背程序公正原則。目前勞動(dòng)教養(yǎng)的司法救濟(jì)具有局限性，使被勞動(dòng)教養(yǎng)者難以得到有效的司法救濟(jì)。由于適用程序上的上述缺陷，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法制形象。
再次，勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍過窄。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)我國勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍是：大中城市（即30萬人口以上的城市），鐵路沿線，交通要道的城鎮(zhèn)（但必須控制在城鎮(zhèn)內(nèi)吃商品糧的人的范圍內(nèi)），存在個(gè)別違法犯罪行為（賣淫和嫖娼）的縣城、集鎮(zhèn)和農(nóng)村。這種地域限制的弊端，一是使在農(nóng)村發(fā)生的大量違法犯罪行為得不到有效地懲治，不利于社會(huì)治安的全方位綜合治理，二是人為地造成公民之間在適用法律上的不平等狀況，破壞了法律實(shí)施的統(tǒng)一。
最后，勞動(dòng)教養(yǎng)期限的規(guī)定不合理。按道理說，勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象是嚴(yán)重違法但不構(gòu)成犯罪的人或者犯罪情節(jié)輕微不夠刑事處分的人，那么勞動(dòng)教養(yǎng)的嚴(yán)厲程序應(yīng)當(dāng)輕于刑罰，但實(shí)際并非如此。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第三條規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一年至三年。必要時(shí)得延長(zhǎng)一年。與刑罰中自由刑的期限相比，勞教期限的起點(diǎn)要比自由刑的起點(diǎn)高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長(zhǎng)，甚至高于對(duì)輕罪適用的有期徒刑。勞動(dòng)教養(yǎng)與刑罰在嚴(yán)厲程度上的失衡和錯(cuò)位，造成實(shí)踐中有些違法犯罪人寧愿被定罪處刑也不愿被勞動(dòng)教養(yǎng)，以致在社會(huì)上和部分勞教人員中產(chǎn)生“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象。
對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革的建議
盡管勞動(dòng)教養(yǎng)制度基于歷史功效、現(xiàn)實(shí)需要兩方面的原因而有保留的必要性和合理性，但由于這一制度存在的問題和缺陷，又使其面臨被叫“下課”的危機(jī)。如何對(duì)其進(jìn)行改革，成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。筆者有如下一些建議：
（一）關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的立法：這是加強(qiáng)人權(quán)保障的需要，也是依法治國，建立社會(huì)主義法治國家的需要。隨著不定期刑和教育刑思想的興起，各國都把未然犯罪的預(yù)防擺在立法的突出位置，建立一個(gè)以刑事立法為主、以保安立法為輔的全方位立體式預(yù)防犯罪的立法體系已成為世界性趨勢(shì)。在我國現(xiàn)行法律體系中，雖然沒有保安處分之名，卻有保安處分之實(shí)。不僅在刑法典中分散地規(guī)定了一些保安措施，而且還以行政法規(guī)或刑事政策等形式規(guī)定或設(shè)立有多種實(shí)質(zhì)性的保安處分措施，勞動(dòng)教養(yǎng)便是其中的一種。但就目前情況而言，制定統(tǒng)一的保安處分法的時(shí)機(jī)尚不成熟，故而多數(shù)學(xué)者傾向于先行制定一部關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的專門法律，以解燃眉之急。筆者也持這種觀點(diǎn)。建議由全國人大常委會(huì)制定專門的《勞動(dòng)教養(yǎng)法》，設(shè)立總則與分則兩篇。其中，總則規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)的目的、勞動(dòng)教養(yǎng)的憲法根據(jù)、勞動(dòng)教養(yǎng)的法律性質(zhì)、勞動(dòng)教養(yǎng)的基本原則、勞動(dòng)教養(yǎng)適用的一般要件、勞動(dòng)教養(yǎng)的期限、勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行等問題。分則中應(yīng)具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象及其相應(yīng)的勞動(dòng)教養(yǎng)措施。通過制定專門的《勞動(dòng)教養(yǎng)法》，一方面使勞動(dòng)教養(yǎng)的適用獲得法律上的依據(jù)，同時(shí)，對(duì)其實(shí)體、程序問題進(jìn)行配套的改革，使勞動(dòng)教養(yǎng)制度在得以保留這一前提下最大限度地維護(hù)公平、正義，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（二）關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的裁決體制：目前主要有以下幾種不同改革建議：一是保留并強(qiáng)化勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)的職能，使之成為擁有專職人員和實(shí)質(zhì)權(quán)限的法定機(jī)構(gòu)，完善其審批程序制度；二是取消名存實(shí)亡的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，明確勞動(dòng)教養(yǎng)的行政處罰性質(zhì)，由公安機(jī)關(guān)名正言順的實(shí)施審批權(quán)；三是建議將勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種刑罰方法納入刑罰體系的主刑之中，通過現(xiàn)有的人民法院刑事審判庭予以裁決；四是建議將勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種限制人身自由的非刑罰方法納入刑事制裁，在法院內(nèi)部新設(shè)立專門的治安法庭或治安法官來審查裁決。上述意見中，筆者贊同第四種建議，理由是：刑事訴訟法第12條規(guī)定“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪�！倍F(xiàn)行的勞教制度，將有罪還是無罪的認(rèn)定權(quán)賦予公安機(jī)關(guān)行使，違反了定罪權(quán)由法院統(tǒng)一行使的無罪推定原則；在實(shí)踐中大量存在的證據(jù)不足被勞教現(xiàn)象，又違背了疑罪從無的原則。為此，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的審查決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)由人民法院行使。鑒于當(dāng)前法院的刑事審判任務(wù)本來就比較重，其審判的主要對(duì)象應(yīng)當(dāng)定位于確實(shí)有罪并應(yīng)受刑事處罰的人員，對(duì)應(yīng)當(dāng)處以勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象（這些人不夠刑事處罰但又必須給予適當(dāng)處理），可以借鑒一些國家“治安法院”的體制，在我國的基層法院和中級(jí)法院設(shè)立治安法庭或治安法官，專門負(fù)責(zé)此類案件的審理。
設(shè)立專門的治安法庭辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件，其優(yōu)點(diǎn)在于：第一，能有效地將勞動(dòng)教養(yǎng)納入司法體制和正當(dāng)程序之中，解決并克服現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)、適用程序、權(quán)利救濟(jì)等諸多問題和弊病，體現(xiàn)我國現(xiàn)代法治對(duì)公民人權(quán)保護(hù)與維護(hù)社會(huì)秩序并重的價(jià)值取向。第二，體制轉(zhuǎn)換簡(jiǎn)便、可行。在法院現(xiàn)行體制下，單設(shè)治安審判庭不會(huì)引起太大的司法體制變化，也符合《人民法院組織法》的規(guī)定和原則，只需按照審判業(yè)務(wù)庭的組織需要配備專門的辦案人員即可。第三，符合現(xiàn)行立法框架下對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的定位。勞動(dòng)教養(yǎng)司法化，其實(shí)質(zhì)就是由法院行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約權(quán)。但是，按照現(xiàn)行有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律法規(guī)，勞動(dòng)教養(yǎng)既不是治安管理處罰，也不是其他行政處罰，更不是刑罰，而是一種介于治安管理處罰與刑罰之間的具有強(qiáng)制教育性質(zhì)的行政措施（涉及限制、剝奪人身自由）。治安訴訟與刑事訴訟在提起訴訟的主體上存在根本區(qū)別，前者由公安機(jī)關(guān)提起，而后者一般由檢察機(jī)關(guān)提起；治安訴訟是“官告民”，而行政訴訟是“民告官”。這種訴訟主體性質(zhì)的差異導(dǎo)致訴訟程序的設(shè)置存在極大差異，由刑庭或行政庭來審理治安訴訟案件是不合適的。設(shè)立專門的治安審判庭，不但可以解決勞動(dòng)教養(yǎng)司法化的問題，還可以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)教養(yǎng)案件的審判活動(dòng)與刑事、民事、行政等其他訴訟活動(dòng)的協(xié)調(diào)和平衡。
（三）關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)案件的審理程序：將來應(yīng)當(dāng)通過制定《勞動(dòng)教養(yǎng)法》明確規(guī)定辦理勞教案件的程序。勞動(dòng)教養(yǎng)訴訟的訴訟主體主要包括控、辯、審三方。其中，提請(qǐng)人是公安機(jī)關(guān)，具體可由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門或治安部門行使；被提請(qǐng)人即被公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)適用勞動(dòng)教養(yǎng)的人；審判機(jī)關(guān)是基層人民法院和中級(jí)人民法院，具體由內(nèi)設(shè)的治安審判庭負(fù)責(zé)。筆者的設(shè)想是，應(yīng)當(dāng)設(shè)置比較簡(jiǎn)易的程序，提高訴訟效率，這樣既有利于保證這一措施的及時(shí)實(shí)施，使被勞動(dòng)教養(yǎng)人及時(shí)得到教育，也能使不應(yīng)該被勞動(dòng)教養(yǎng)的被提請(qǐng)人盡早恢復(fù)自由。對(duì)違法或犯罪嫌疑人由公安機(jī)關(guān)先進(jìn)行調(diào)查或偵查（區(qū)分情況，違法調(diào)查按治安案件程序辦理，犯罪偵查按刑事案件辦理），然后將案件和提請(qǐng)批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)決定書報(bào)請(qǐng)法院審查，如果被調(diào)查或被偵查的當(dāng)事人承認(rèn)有違法或犯罪行為的，公安機(jī)關(guān)可以不派員出庭，僅由當(dāng)事人出庭，法院在聽取當(dāng)事人的意見后，結(jié)合對(duì)公安機(jī)關(guān)報(bào)送材料的審查，即作出對(duì)當(dāng)事人是否予以勞動(dòng)教養(yǎng)的判決；如果當(dāng)事人否認(rèn)有違法或犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)以開庭聽證的方式審理，適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，由治安法官獨(dú)任審理，在分別聽取公安機(jī)關(guān)指派的出庭人員和當(dāng)事人的陳述后，作出對(duì)當(dāng)事人是否予以勞動(dòng)教養(yǎng)的判決。法院開庭審理勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)通知檢察院，檢察院認(rèn)為有必要時(shí)可派員出庭監(jiān)督。當(dāng)事人有權(quán)自行或委托律師辯護(hù)。對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)案件實(shí)行二審終審制，由基層法院一審，中級(jí)法院二審。不服一審裁判的當(dāng)事人可以上訴，檢察院也可以提出法律監(jiān)督意見，二審法院的裁判具有終審效力。關(guān)于訴訟期限，公安機(jī)關(guān)在對(duì)被提請(qǐng)勞動(dòng)教養(yǎng)采取拘留等限制人身自由的強(qiáng)制措施后，應(yīng)在１５日內(nèi)向人民法院提出訴訟請(qǐng)求，如有法定的特殊情況的，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可延長(zhǎng)至一個(gè)月。人民法院審理一審、二審勞動(dòng)教養(yǎng)案件，應(yīng)在受理后２０日內(nèi)宣判，最遲不得超過一個(gè)月。對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)判決的上訴期限為１０日，從接到判決書第二日起算。在人民法院作出的對(duì)被提請(qǐng)勞教人予以勞動(dòng)教養(yǎng)的判決生效后，由公安機(jī)關(guān)移送勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。在判決作出前，被提請(qǐng)人已被羈押的，應(yīng)當(dāng)折抵與羈押期限相同時(shí)間的勞動(dòng)教養(yǎng)期限。 對(duì)于提前解除勞動(dòng)教養(yǎng)、減少或者延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的，由勞教機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)法院審查決定。除了一審、二審程序外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置審判監(jiān)督程序，審判監(jiān)督程序的提起可以參照刑事訴訟法的有關(guān)程序；可以由被勞教人及其近親屬申訴、檢察機(jī)關(guān)抗訴而啟動(dòng)，也可由各級(jí)人民法院院長(zhǎng)及審判委員會(huì)主動(dòng)提起。對(duì)于錯(cuò)誤的勞動(dòng)教養(yǎng)決定，當(dāng)事人可以請(qǐng)求國家賠償。
（四）關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍：根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)通過修訂現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)的法規(guī)或者在將來制訂專門的《勞動(dòng)教養(yǎng)法》時(shí)，取消適用范圍上的地域限制，規(guī)定把勞動(dòng)教養(yǎng)普遍適用于全國城鄉(xiāng)，適用于每一個(gè)符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的中國公民，以體現(xiàn)法律面前人人平等的原則。
（五）關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的期限：從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1—3年，必要時(shí)可延長(zhǎng)1年。與刑法中的管制和短期自由刑相比，在嚴(yán)厲程度上有過之而無不及，違背了罪（錯(cuò)）、罰相當(dāng)原則，在實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致種種反�，F(xiàn)象。筆者建議，將來通過立法將勞動(dòng)教養(yǎng)的期限改為3個(gè)月至1年。必要時(shí)可延長(zhǎng)半年。通過縮短期限，以消除勞動(dòng)教養(yǎng)與短期自由刑在嚴(yán)厲程度上的失衡現(xiàn)象。
（作者單位：四川省宜賓市中級(jí)人民法院）
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