[ 李少華 ]——(2005-5-20) / 已閱34621次
從我市法律服務(wù)市場現(xiàn)狀
淺談我國法律服務(wù)市場規(guī)范
關(guān)鍵詞：律師 律師事務(wù)所
法律服務(wù)工作者 基層法律服務(wù)所
司法行政機關(guān)
小題：我國法律服務(wù)市場主體雜亂，競爭無序,現(xiàn)狀混亂。制度上的嚴重缺陷是其根源，對法律服務(wù)市場的管理不力是其重要原因。
基層法律服務(wù)所和法律服務(wù)工作者制度必須予以整理、規(guī)范。小序
法律服務(wù)有雙重概念，一是指法律人向社會提供的法律方面的有償服務(wù)；二則僅指律師和律師事務(wù)所向社會提供的法律方面的有償服務(wù)。西方多指后者，我國皆指前者。對概念的不同詮釋，代表著不同的法律服務(wù)制度的構(gòu)建模式。
任何制度皆源于價值取向及規(guī)范對象的實際情況。
我國法律服務(wù)需求總量較西方有限，但律師隊伍更顯不足。立法者見我國律師尚不能完全滿足社會需求，同時律師隊伍的壯大亦尚需時日，便采取了多種主體，多層次，又相互交錯的法律服務(wù)制度。但是，同一市場，不同主體、不同要求、不同規(guī)范、不同責任，難免發(fā)生混亂無序。從當前我市法律服務(wù)市場之混亂即可見一斑。本人試從我國法律服務(wù)制度的構(gòu)建，結(jié)合我市目前法律服務(wù)市場之現(xiàn)狀，尋找缺陷與弊端，暢想改觀。
第一章：我國法律服務(wù)制度的構(gòu)建
就目前法律規(guī)定允許專業(yè)從事有償法律服務(wù)的主體包括律師，基層法律服務(wù)工作者、公證員、企業(yè)法律顧問、專利代理人、商標代理人、企業(yè)登記代理人、土地登記代理人，集體科技企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定資格，基本建設(shè)大中型項目招標投標代理資格，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)資格等十余種。
與現(xiàn)行法律服務(wù)制度相關(guān)的法律和規(guī)章包括1996年《律師法》（2000年修改）；1982年國務(wù)院《公證員暫行條例》；1991年鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則〉，1997年國家計委，司法部〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費管理辦法〉，2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》，《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》；1997年國家經(jīng)貿(mào)委〈企業(yè)法律顧問管理辦法〉；1991年國務(wù)院《專利代理條例》；1996年國家工商局《企業(yè)登記代理機構(gòu)管理暫行辦法》；2000年國家工商管理局《商標代理管理辦法》；2002年國土局〈土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定〉等等。
由此可見,我國法律服務(wù)制度采取的是的：服務(wù)主體多種多樣，服務(wù)領(lǐng)域部門分割，并互有交錯的構(gòu)建模式。但普遍認為目前一般法律服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)主體主要是：律師和法律服務(wù)工作者。
第二章 質(zhì)疑現(xiàn)行基層法律服務(wù)制度
律師和律師事務(wù)所是法律服務(wù)的核心主體，現(xiàn)代法律服務(wù)制度也應(yīng)當是以律師制度為核心的。對此觀點幾乎是沒有爭議的。法律服務(wù)制度的發(fā)展實際上就是律師制度的發(fā)展，任何暫時的，或輔助的法律服務(wù)制度如果阻礙了律師制度的發(fā)展，就必然阻礙了整個法律服務(wù)制度和法律服務(wù)市場的發(fā)展。因此，筆者認為：能否滿足法律服務(wù)市場的客觀需求，能否保證律師制度的正常發(fā)展，是評價一個輔助性的法律服務(wù)制度是否可行，和是否必要的兩個不可或缺的標準。
基層法律服務(wù)制度是從80年代初開始創(chuàng)立的�？陀^的說，在當時我國律師制度初建，現(xiàn)有的律師隊伍尚不能滿足社會法律服務(wù)需求的情況下。作為必要的補充，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，企事業(yè)單位，公民和其他組織提供必要的法律服務(wù)，是符合當時的社會環(huán)境和法制發(fā)展的需要的。
但是在《律師法》頒布實施以后，在我國律師制度，和律師隊伍已經(jīng)得到一定發(fā)展時，基層法律服務(wù)制度客觀存在的必要性已經(jīng)縮小，甚至在某些法律服務(wù)領(lǐng)域，和地域已經(jīng)不存在必要性，而且在一些法律服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)失去了執(zhí)業(yè)的合法性。因此，針對目前法律服務(wù)市場的現(xiàn)狀，和我國律師隊伍的發(fā)展情況，基層法律服務(wù)制度應(yīng)當且必須進行限制。但司法部卻未能從整個法制環(huán)境和法律服務(wù)市場的客觀實際出發(fā)，無視《立法法》《律師法》規(guī)定，延續(xù)并擴張法律服務(wù)所建設(shè)。并于2000年發(fā)布《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》予以鼓勵和保障。
筆者認為現(xiàn)行的基層法律服務(wù)制度有以下違法和不當之處：
（一） 業(yè)務(wù)領(lǐng)域
1996年頒布實施的《律師法》第46條第二款規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書，為牟取經(jīng)濟利益從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責令停止非法執(zhí)業(yè)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下罰款。”由此不難看出，從事有償訴訟代理和辯護法律服務(wù)的條件是---取得律師執(zhí)業(yè)證書。反之，沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書從事有償訴訟代理和辯護業(yè)務(wù)的即屬違法。這表現(xiàn)出我國在訴訟代理和辯護法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖锹蓭焿艛嘀贫取?br>
但是，司法部1997年頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費管理辦法》第三條卻規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供下列法律服務(wù)，應(yīng)按規(guī)定的收費標準向委托人收取法律服務(wù)費：（三）代理參加民事，行政訴訟活動�！蓖瑫r，2000年司法部又發(fā)布實施《基層法律服務(wù)所管理辦法》，該《辦法》第三條規(guī)定：“基層法律服務(wù)所依照司法部規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)要求，面向基層的政府機關(guān)，群眾自治組織，企業(yè)事業(yè)單位，社會團體和承包經(jīng)營戶、個體工商戶、合伙組織，以及公民提供法律服務(wù)，維護當事人的合法權(quán)益，維護法律的正確實施，促進社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展和法制建設(shè)�！鄙鲜鲆�(guī)定明確允許基層法律服務(wù)所從事除刑事辯護以外的幾乎所有法律服務(wù)領(lǐng)域。
我國《立法法》第七十一條規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項�！蓖瑫r，第79條第二款規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”從此我們可以肯定司法部就基層法律服務(wù)所的服務(wù)領(lǐng)域所做規(guī)定是違反《立法法》和《律師法》的，是沒有適用效力的。
通過以上分析，筆者認為基層法律服務(wù)制度和律師制度之間在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面的法律規(guī)定上存在明顯矛盾。司法部應(yīng)當根據(jù)《立法法》和《律師法》規(guī)定對基層法律服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域進行限制。
（二）．服務(wù)地域
基層法律服務(wù)所產(chǎn)生于1987年司法部發(fā)布的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》。顧名思義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的服務(wù)地域就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但該《暫行規(guī)定》第十一條卻規(guī)定：“城市街道法律服務(wù)所，可參照本規(guī)定執(zhí)行。”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的服務(wù)地域直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展到城市街道。2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》第七條又規(guī)定：“設(shè)立基層法律服務(wù)所，應(yīng)當以農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為單位設(shè)立；根據(jù)需要也可以以城市的街道行政區(qū)劃為單位設(shè)立，但在一個行政區(qū)劃內(nèi)只能設(shè)立一個法律服務(wù)所�！币陨弦�(guī)定至少可以說明：基層法律服務(wù)所的服務(wù)地域應(yīng)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，以城市為輔并予嚴格限制的。
但從我市現(xiàn)狀來看，城市街道尤其是法院門口及附近法律服務(wù)所林立。每一個街道行政區(qū)劃均不止一個，甚至多個法律服務(wù)所。實際上法律服務(wù)所服務(wù)地域的重心已經(jīng)客觀的轉(zhuǎn)至城市。導(dǎo)致這種現(xiàn)象發(fā)生的原因不是市場價值規(guī)律，而僅是利益驅(qū)動和對市場價值規(guī)律的不正當利用，以及司法行政機關(guān)的管理、監(jiān)督不力。
通過以上分析，筆者認為基層法律服務(wù)的服務(wù)地域，違背了該制度創(chuàng)設(shè)的初衷，其法律服務(wù)地域重點應(yīng)放在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等律師法律服務(wù)目前尚不能覆蓋的地域。就全國絕大多數(shù)的城市而言，律師可以提供的法律服務(wù)已足以覆蓋，因此基層法律服務(wù)地域完全可以限制在城市以外。就此問題，司法部部長張福森在2002年年會上已經(jīng)明確的提出。目前的關(guān)鍵只是如何解決制度上的銜接問題和原先已設(shè)立機構(gòu)的處理問題。
（三）法律服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)和設(shè)立
律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)是律師事務(wù)所。基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)是基層法律服務(wù)所。兩種法律服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域以及地域如上所述區(qū)別不大。但二者在機構(gòu)性質(zhì)及設(shè)立條件上卻大相徑庭。
1.機構(gòu)性質(zhì)：
根據(jù)2000年司法部《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：“基層法律服務(wù)所是依據(jù)本辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設(shè)立的法律服務(wù)組織，是基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)機構(gòu)�！薄盎鶎臃煞⻊�(wù)所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作，獨立承擔民事責任�！�
為什么將基層法律服務(wù)所的性質(zhì)規(guī)定為“事業(yè)法人”？
唯一可以找到的依據(jù)，或可能的依據(jù)是——2000年《基層法律服務(wù)所管理辦法》第三條的規(guī)定：“基層法律服務(wù)所接受縣級司法行政機關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所的委托，協(xié)助開展基層司法行政工作�！标P(guān)于該條所規(guī)定的“協(xié)助司法行政機關(guān)或司法所開展的司法行政工作”具體有那些，卻沒有相關(guān)規(guī)定。但是，有一點是非常明確的，即---基層法律服務(wù)所的主要或絕對主要的業(yè)務(wù)是向社會提供法律服務(wù)，它是一個從事有償法律服務(wù)的社會法律服務(wù)組織，不是以協(xié)助司法行政機關(guān)或司法所開展司法行政工作為主業(yè)，或只向政府機關(guān)提供法律支持，或向社會提供無償法律援助的政府機構(gòu)，事業(yè)單位，或社團組織。
正如司法部關(guān)于北京市司法局《關(guān)于“律師同時在一個律師事務(wù)所又在另一個法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)”是否適用“同時在兩個以上律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)”問題的請示》的答復(fù)中所述：“ 基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所在業(yè)務(wù)范圍上基本相同，從法律的角度看，可視其為性質(zhì)相同的法律服務(wù)機構(gòu)�！�
根據(jù)以上分析，筆者認為：基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進行運做和管理，但實際從事的卻主要是有償法律服務(wù)這一市場經(jīng)營活動，這兩方面是嚴重矛盾的。僅以國有資產(chǎn)投入的性質(zhì)將其同意定性為“事業(yè)法人”，對基層法律服務(wù)所制度的良性發(fā)展，和對保護法律服務(wù)相對人的合法利益均是非常不利的。
2.設(shè)立條件：《律師法》規(guī)定：律師事務(wù)所應(yīng)當具備下列條件：有自己的名稱，住所，章程；有十萬元以上人民幣的資產(chǎn)；有符合本法規(guī)定的律師，并且需省級以上人民政府司法行政部門審核，頒發(fā)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證書。
而《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：“設(shè)立基層法律服務(wù)所應(yīng)當具備下列條件：有規(guī)范的名稱和章程；有三名以上符合司法部規(guī)定條件、能夠?qū)Ｂ殢囊驳幕鶎臃煞⻊?wù)工作者；有固定的執(zhí)業(yè)場所和必要的開辦資金�！薄盎鶎臃煞⻊�(wù)所的設(shè)立實行司法行政機關(guān)核準登記制度，核準登記由地級司法行政機關(guān)負責”。
可見，在設(shè)立條件上律師事務(wù)所的設(shè)立條件和程序是相對嚴格的。而基層法律服務(wù)所的設(shè)立沒有最低投資限額的限制，同時也沒有其他實質(zhì)性限制。毫無資產(chǎn)保證，設(shè)立條件和程序簡單，但同時其機構(gòu)性質(zhì)卻是事業(yè)法人，獨立承擔責任。極其容易導(dǎo)致設(shè)立的任意性和經(jīng)營的隨意性。目前法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所泛濫于全市，乃至全國 ，設(shè)立制度上的缺陷是其根源。
3.法律服務(wù)機構(gòu)的組建
根據(jù)《基層法律服務(wù)所管理辦法》規(guī)定：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所可由縣級司法行政機關(guān)組建，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組建。（2）城市法律服務(wù)所由街道辦事處在市、區(qū)級司法行政機關(guān)指導(dǎo)下組建。（3）縣級司法行政機關(guān)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以組建地方人民政府核撥事業(yè)編制和事業(yè)經(jīng)費的基層法律服務(wù)所。
可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處、縣級司法行政機關(guān)均可組建基層法律服務(wù)所。如此多門多類的組建方式，如果沒有嚴格的制度規(guī)范，勢必導(dǎo)致重復(fù)組建，任意組建。
筆者認為，基層法律服務(wù)所應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一組建，司法行政機關(guān)不得自行組建。司法行政機關(guān)作為法律服務(wù)機構(gòu)的設(shè)立審核機關(guān)，并且又是法律服務(wù)市場的行政管理者，不應(yīng)作為組建者出現(xiàn)。否則，既是組建者，又是審核設(shè)立機關(guān)，同時又是監(jiān)督管理者，甚至常常又是收益者。在制度上根本無法保證設(shè)立的必要性，合法性，監(jiān)督和管理的有效性。
（四）執(zhí)業(yè)條件
《律師法》規(guī)定律師執(zhí)業(yè)應(yīng)取得律師資格證或法律職業(yè)資格證，并在律師事務(wù)所實習一年。學歷要求自2001年律師法修改后已變?yōu)椤案叩仍盒７▽W本科以上學歷”。
根據(jù)2000年司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定：基層法律服務(wù)工作者應(yīng)當具備基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格，并在基層法律服務(wù)所實習滿6個月，被該所鑒定合格的。學歷要求高中或者中等專業(yè)以上學歷。
二者業(yè)務(wù)知識和技能上的差距是顯而易見的，這正是二者本質(zhì)的區(qū)別。目前，僅符合《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定的條件，沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的學習法律知識的大多數(shù)法律服務(wù)工作者是否能夠勝任其所擔任的法律服務(wù)工作是不容樂觀的。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所制度創(chuàng)設(shè)之初不同，整個法制環(huán)境，法律制度，以及社會對法律服務(wù)的要求均不可同日而語。但司法部對基層法律服務(wù)工作者的素質(zhì)要求并沒有作任何相應(yīng)適當?shù)奶岣�。如此，不具備必要的法律知識，“維護當事人的合法權(quán)益，維護法律的正常實施，促進社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展和法制建設(shè)”便只能是一句空話。所引發(fā)的嚴重后果已經(jīng)客觀的擺在了眼前。
因此，筆者認為：適當?shù)奶岣呋鶎臃煞⻊?wù)工作者的準入條件是非常必要，并完全可行的。
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