[ 李少華 ]——(2005-5-20) / 已閱21652次
政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控
政府機(jī)關(guān)依法具有憲法和法律所賦予的行政管理權(quán)。其對(duì)權(quán)力所及的社會(huì)生活產(chǎn)生重大影響，具體表現(xiàn)為各種不同的法律關(guān)系。本文從政府機(jī)關(guān)所涉的各種法律關(guān)系入手，談?wù)務(wù)畽C(jī)關(guān)行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控的一些問(wèn)題。
第一節(jié) 政府機(jī)關(guān)所涉法律關(guān)系
政府機(jī)關(guān)通�？赡苌婕暗姆申P(guān)系大致可分為公法與私法兩大領(lǐng)域。公法關(guān)系又可分為憲法法律關(guān)系、行政法法律關(guān)系、刑法法律關(guān)系。私法則主要涉及合同、侵權(quán)兩大法律關(guān)系。分述如下：
一 公法法律關(guān)系
所謂公法，通說(shuō)認(rèn)為“國(guó)家或機(jī)關(guān)以公權(quán)力主體地位作為法律關(guān)系的主體者，該適用的法律為公法”。政府作為公法上法律關(guān)系的主體，其依法所具有的權(quán)力和義務(wù)是最具特征性的。
1．憲法法律關(guān)系
地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。憲法及國(guó)家組織法賦予了政府作為公權(quán)力主體的地位。其依法享有相應(yīng)的權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。權(quán)力即是職權(quán)，義務(wù)即是職責(zé)。職權(quán)由法律賦予，相應(yīng)職責(zé)亦同產(chǎn)生，二者合而為一。職權(quán)之不行使（即職責(zé)之不履行），或?yàn)E用，或越權(quán)便生相應(yīng)之行政責(zé)任。
《中華人民共和國(guó)憲法》第一百零七條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。
《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：
縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：
�。ㄒ唬﹫�(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；
�。ǘ╊I(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作；
（三）改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下�?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；
�。ㄋ模┮勒辗傻囊�(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員；
�。ㄎ澹﹫�(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作；
�。┍Ｗo(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；
�。ㄆ撸┍Ｗo(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；
�。ò耍┍Ｕ仙贁�(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助本行政區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和法律實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)；
�。ň牛┍Ｕ蠎椃ê头少x予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；
�。ㄊ┺k理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。
由上可知：第一：作為國(guó)家機(jī)關(guān)的政府的權(quán)力源于法律的授予。換言之，只有法律明文規(guī)定政府或政府機(jī)關(guān)具有某項(xiàng)職權(quán)，方才可謂有權(quán)；法律未規(guī)定政府或政府機(jī)關(guān)具有某項(xiàng)職權(quán)，即應(yīng)推定為無(wú)權(quán)。蓋公權(quán)力滋擾私權(quán)甚巨。第二：憲法規(guī)定的政府職權(quán)的最重要的內(nèi)容：行政管理權(quán)和保護(hù)公眾權(quán)利、保障私權(quán)。第三：規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令受上位法限制，權(quán)力本身受本級(jí)人大和上級(jí)政府權(quán)力制約。
地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)。服從上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，接受本級(jí)人大監(jiān)督。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。但我國(guó)至今尚未建立違憲審查和違憲責(zé)任追究制度。
2．行政法法律關(guān)系
憲法賦予政府機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)，而具體的各項(xiàng)行政職權(quán)、及其行使的方式等等則是由行政法來(lái)規(guī)范的。所謂行政法系指廣義，除《行政許可法》、《行政處罰法》專(zhuān)門(mén)立法予以規(guī)定外，行政法規(guī)范多散見(jiàn)于其它法律、行政法規(guī)；并且多以行政相對(duì)人的行政法律責(zé)任形式出現(xiàn)。行政職權(quán)嚴(yán)格遵循法定原則，法定之外無(wú)職權(quán)。其中包括行政許可，行政處罰，行政裁決，行政強(qiáng)制措施等等。
行政機(jī)關(guān)必須依法行使行政職權(quán)，履行職責(zé)，不得越權(quán)、濫用職權(quán)。否則將承擔(dān)違法行政行為被上級(jí)行政機(jī)關(guān)或人民法院撤消、國(guó)家行政賠償?shù)蓉?zé)任。
3．刑法法律關(guān)系
簡(jiǎn)言之，刑法是規(guī)定何為犯罪、是否并如何處以刑罰的法律。刑法遵循罪刑法定原則，法無(wú)明文不為罪。面對(duì)刑法，既使政府機(jī)關(guān)或其工作人員亦無(wú)絲毫權(quán)力可言。唯一的區(qū)別在于刑法規(guī)定的某些罪名的主體必須是國(guó)家機(jī)關(guān)以及國(guó)家工作人員，旨在保證國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員職業(yè)的廉潔性。
因此，就政府機(jī)關(guān)及其工作人員所涉刑法法律關(guān)系，特別之處僅在于某些罪名的主體的特殊性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》及相關(guān)規(guī)定，這些特殊的罪名主要包括以下幾類(lèi)：
（1）貪污賄賂犯罪 貪污罪、挪用公款罪、 受賄罪單位受賄罪、 巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪、隱瞞境外存款罪 、私分國(guó)有資產(chǎn)罪、私分罰沒(méi)財(cái)物罪等。
（2）瀆職犯罪 濫用職權(quán)罪玩忽職守罪 故意泄露國(guó)家秘密罪、過(guò)失泄露國(guó)家秘密罪、濫用管理公司、證券職權(quán)罪徇私舞弊不征、少征稅款罪、 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、 環(huán)境監(jiān)管失職罪、傳染病防治失職罪、招收公務(wù)員、學(xué)生徇私舞弊罪、失職造成珍貴文物損毀、流失罪等等。
二 私法法律關(guān)系
何謂私法？通常認(rèn)為：“該法律對(duì)任何人皆可適用者，則為私法”。政府機(jī)關(guān)雖不以經(jīng)濟(jì)交往求取利潤(rùn)為存在目的，但其存在、運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)時(shí)不與外界發(fā)生私法上之法律關(guān)系，如相鄰，交通，買(mǎi)賣(mài)，房產(chǎn)等等，不勝枚舉。
基于此，法律均賦予政府機(jī)關(guān)一般的法律人格。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)之行為能力應(yīng)以保證行政職能之實(shí)現(xiàn)為已足，在法律上應(yīng)予以必要限制。某些專(zhuān)屬于自然人及營(yíng)利性社團(tuán)的權(quán)利，政府機(jī)關(guān)依法也不能享有。
1合同法法律關(guān)系
政府機(jī)關(guān)依法享有自愿訂立合同的權(quán)利。但無(wú)對(duì)外訂立保證、抵押合同的權(quán)利。
政府機(jī)關(guān)負(fù)有完全、適當(dāng)履行合同的義務(wù)。政府機(jī)關(guān)違背誠(chéng)信導(dǎo)致合同未成立、無(wú)效將承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。未履行合同或履行合同不符合約定將承擔(dān)違約責(zé)任。
2侵權(quán)法法律關(guān)系
政府機(jī)關(guān)的民事權(quán)利（主要指一般財(cái)產(chǎn)權(quán)）依法不受侵犯。
政府機(jī)關(guān)不得侵犯他人民事權(quán)利。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第一百二十一條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。
第二節(jié) 公權(quán)力和私權(quán)利
通過(guò)對(duì)上述政府機(jī)關(guān)所涉法律關(guān)系的簡(jiǎn)單分析 ，不難看出：
一 公權(quán)力和私權(quán)利的交錯(cuò)關(guān)系
《憲法》賦予人民政府公權(quán)力主體地位，行政法使得各政府機(jī)關(guān)取得相應(yīng)的行政職權(quán)。民法亦同時(shí)承認(rèn)政府機(jī)關(guān)的民事主體地位，使其具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。----------公權(quán)力與私權(quán)利集于一身。
同時(shí)，政府機(jī)關(guān)又莫不是首腦、領(lǐng)導(dǎo)、職員組成，各自掌握或執(zhí)行相應(yīng)行政職權(quán)。其各自又無(wú)不生活在民事、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系之中------公權(quán)力與私權(quán)利一掌把握。
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