[ 宋光林 ]——(2005-5-26) / 已閱23523次
我國農村土地承包法的法律實效
宋光林
（中共山東省平原縣委組織部 山東平原 253100）
內容摘要：《中華人民共和國農村土地承包法》已頒布實施兩周年。制定實施該法的目的是落實農村土地承包期再延長30年的國家政策，穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權。兩年來，農村土地承包法被人們實際施行的狀態(tài)、程度，筆者在本文中進行了初步的闡述，并在此基礎上，對一些原因及對策等問題進行了分析探討。
關鍵詞：農村土地承包法 法律實效 土地承包經營權
一、引言
法律實效，為法理學上的一個概念，是指法律被人們實際遵守、執(zhí)行或適用的狀態(tài)、程度。法律實效與法律實施的意思相近，但法律實施側重過程、活動；而法律實效側重狀態(tài)，即法律是否被人們實際上遵守、執(zhí)行或適用。①法律實效與法律效果也是兩個既相聯(lián)系又有區(qū)別的概念，法律效果是指法律的社會目的、價值或社會功能的實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度；一般說來，法律實效是法律效果的前提，只有首先實現(xiàn)法律實效，才有可能實現(xiàn)法律效果。由此推理，我國現(xiàn)行農村土地承包法的法律實效，則是指《中華人民共和國農村土地承包法》被人們是否實際施行以及施行的狀態(tài)、程度。
從法律實效的角度研究我國農村土地承包法，可以幫助我們在更廣泛的空間和時間去觀察這部法律，進而更充分地發(fā)揮這部法律規(guī)范的社會功能。瞿同祖指出：“研究法律離不開條文的分析，這是研究的根據(jù)，但僅僅研究條文是不夠的，我們也應注意法律的實效問題。條文的規(guī)定是一回事，法律的實施又是一回事。某一法律不一定能執(zhí)行，成為具文。社會現(xiàn)實與法律條文之間，往往存在著一定的差距。如果只注重條文，而不注意實施情況，只能說是條文的、形式的、表面的研究，而不是活動的、功能的研究。我們應該知道法律在社會上的實施情況，是否有效，推行的如何，對人民的生活有什么影響等等。”②因此，對我國農村土地承包法進行實效性研究，有其意義。
二、對我國農村土地承包法的實效性分析
于2002年8月29日頒布、2003年3月1日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱農村土地承包法）是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權③而制定的。而我國農村土地承包法實施兩年來，其貫徹落實的主要情況如下：
（一）切實維護了農民的土地承包經營權。到2004年，全國 92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農戶與發(fā)包方簽訂了土地承包合同，70％的農戶領到了土地承包經營權證書。全國集體林地以自留山、責任山形式承包到農戶經營的占63％。④
（二）有效保護了被征占用承包地農民的合法權益。近年來，國家高度重視正確處理經濟社會發(fā)展與保護耕地的關系，實行最嚴格的土地管理制度。全國編制并實施了五級土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農田16.32億畝。嚴格實行建設占用耕地補償制度，加大土地整理復墾力度。為了規(guī)范土地市場，嚴禁違法批地用地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，各地開展了治理整頓土地市場工作。2003年7月，國務院發(fā)出了《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》，并組成10個督查組，對全國31個省區(qū)市進行了聯(lián)合督查。同時，為貫徹落實《農村土地承包法》，一些省市對改革征地制度進行了積極探索。⑤
(三)規(guī)范了農村土地承包經營權的有序流轉。隨著農業(yè)產業(yè)化經營和農村二、三產業(yè)的發(fā)展，一些地方初步具備了土地承包經營權流轉的條件，2002年底，土地承包經營權流轉面積占到了承包地總面積的16.4%。為了依法規(guī)范農村土地承包經營權流轉，作為配套設施，農業(yè)部制定了《農村土地承包經營權證管理辦法》。同時，正在抓緊制定《農村土地承包經營權流轉規(guī)則》和《農村承包合同糾紛仲裁辦法》。國家林業(yè)局起草了《森林、林木和林地使用權流轉條例》。各地在建立農村土地承包經營權流轉制度方面，也進行了積極的探索，山東省《〈農村土地承包法〉實施辦法》已于2004年10月1日開始施行。⑥
從總體上看，農村土地承包法的實施情況是比較好的，但也存在著一些不容忽視的問題。
一是法律的學習、宣傳還不夠廣泛、深入。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心“縣域經濟與社會調查分析系統(tǒng)” ２００３年對湖南醴陵、耒陽和浙江建德、永康四個縣（市）的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，大部分農民對《農村土地承包法》一無所知，而那些表示知道此法的農戶中，大部分農戶又都不知道該法的主要內容，甚至連“承包期內不再調地”和“農戶不同意，誰也無權在土地承包期內拿走土地”這兩項涉及農民自身權益保護的最核心內容都不知道。⑦ 一些干部對農村土地承包法的重大意義、對穩(wěn)定完善農村土地承包關系和保護農民土地承包經營權的重要性，也缺乏應有的認識。
二是農民的土地承包經營權在一些地方還沒有得到完全落實。從全國看，目前還有少數(shù)村組沒有開展第二輪土地承包，還有相當數(shù)量的農戶沒有領到土地承包經營權證書。一些地方因部分森林、林木和林地的產權不明晰，邊界不確定等原因，林權證發(fā)放不及時。個別地方還存在隨意終止或變更承包合同，以及以村規(guī)民約剝奪農村婦女土地承包經營權等問題。
三是違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出，失地農民的補償和安置得不到落實。一些地方不尊重農民承包土地的主體地位，違反土地利用規(guī)劃，隨意擴大征地規(guī)模，違法越權審批土地。截止到2004年上半年，全國各類開發(fā)園區(qū)竟有6000多個，⑧開發(fā)園區(qū)過多過濫，土地閑置率過高，導致土地資源嚴重浪費，農民失地失業(yè)。有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業(yè)和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現(xiàn)農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。由此，引發(fā)了不少矛盾和糾紛，成為影響農村社會穩(wěn)定的一個重要原因。
四是一些地方土地承包經營權流轉不規(guī)范。農戶之間的土地承包經營權流轉多采取口頭協(xié)議的形式，隨意性大。即使簽訂書面合同，很多也沒有對流轉期限、流轉價格和違約責任等做出約定，留下糾紛隱患。土地承包方案、土地承包經營權的調整與變動須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意的規(guī)定在一些村組形同虛設。制定土地承包方案、調整承包地、將土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或個人時，往往是村組織或個別村組干部“一錘定音”。還有的地方侵占農民土地承包經營權流轉收益，更有甚者，借承包經營權流轉改變土地的農業(yè)用途。
五是農村土地承包糾紛解決機制不完善。土地承包糾紛仲裁機構還不健全，還沒有仲裁機制及程序的具體規(guī)定。
六是一些地方沒有切實遵守30年的土地承包期內不得調整變動承包地的規(guī)定。依然推行承包地“三年一小動，五年一大動”的“土政策”。
七是一些地方承包期內土地使用權的可繼承性被非法剝奪�；蛟S是受“平均分配”等農民傳統(tǒng)公平觀念的影響，土地承包經營權人死亡后，承包地就被發(fā)包方收回，使得繼承人無法繼承土地承包經營權。
八是一些地方口糧田、責任田的劃分仍在進行。目前仍有一些村組以預留機動地的名義劃分出大量土地，以招標承包的形式短期（一般是一年）承包給部分農戶。
三、對其問題的原因與對策的分析和探討
（一）原因分析。筆者認為，我國農村農地承包法實行過程中出現(xiàn)的問題，主要有以下原因：
第一，人的方面的因素。改革開放以來，我國的法制建設和普法宣傳都獲得了極大發(fā)展，但限于人口多、底子薄的原因，目前農村基層組織和農民的法律意識仍十分淡薄。人們的法律意識、生活觀念直接決定了他們是否懂法，能否積極、正確地守法。農村基層組織工作人員和農民較低的科學文化素質和淡薄的法律意識、法治觀念，必然會為農村土地承包法的有效實施帶來較大阻力。
第二，體制方面的因素。改革開放至今，農村土地實行以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，而這種體制在農村土地頒布實施前主要是由國家政策和地方政策來規(guī)定，缺乏國家法律和行政規(guī)章的完備規(guī)范，因此二十多年來，農村土地承包處于一種疏松而欠缺嚴密的體制下，導致土地承包關系不穩(wěn)定，土地調整頻繁。再加上農村土地承包法頒布實施前國家對承包經營權的債權性界定，長此以往，農村基層組織和農民對這種松散而不穩(wěn)定的局面形成路徑依賴。另外，行政管理體制的不健全也是一大因素。雖然我國正致力于政治體制改革，但受傳統(tǒng)計劃體制的影響仍十分嚴重，行政體制仍不健全，行政行為缺乏有效監(jiān)督和制約，行政權力過大。各地方政府用行政手段頻繁調整承包地，帶來不少問題。
第三，環(huán)境方面的因素。影響法律實施的環(huán)境包括經濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境和自然環(huán)境等等，筆者在此主要分析文化環(huán)境和信息環(huán)境對農村土地承包法實施的影響。首先是文化環(huán)境，中國的農村百姓歷來奉行“官本位”的文化，人們普遍敬奉行政權力，尚未形成以法律為至高地位，宣揚平等、公正、自由、尊重私的權利的社會風氣。因此我們經�？梢园l(fā)現(xiàn)公權力侵犯私權利的現(xiàn)象。而且一直以來，雖然我國也在倡導集體主義與個人利益相結合，在強調集體利益的同時不忽視個體利益，但從總體來講，集體利益的地位在我國明顯高于個體利益，集體利益至上早已成為人們潛移默化的觀念，因此當行政權力以進行總體規(guī)劃為由不當干預土地承包關系，頻繁調整承包地的時候，許多農民并沒有拿起法律武器，捍衛(wèi)自己的權益。再就是信息環(huán)境，在都市里，人們可以感覺到各種信息在迅速地傳播。但在農村，信息的傳播卻慢得可憐。雖然如今我國農村各農戶也都有了電視、電話等信息傳播媒介，但僅有這些還遠遠不夠，農村還欠缺網絡、各類報刊等傳播工具的廣泛介入。最為主要的，則是農村比較欠缺對信息的積極接受者。雖然不少農民也經常收聽廣播，收看電視，了解國內國際問題，積極學習技術，增長本領，但是較之城市居民而言，農民對信息的接受缺乏敏感度，這可能要歸結于農民較低的文化素質。由于以上原因，再加上一些地方對農村土地承包法的宣傳不到位，不少農民對農村土地承包法缺乏了解也就不足為奇了。
第四，傳統(tǒng)觀念的影響。幾千年來，在我國農民觀念中形成了“不患寡，而患不均”的平均主義思想，尤其對于土地這一農民的命根子，在他們的觀念中，應根據(jù)人丁數(shù)目均分土地。人死了就要退地，有了新人口則要補地，天經地義。因此不少農民對農村土地承包法中“增人不增地，減人不減地”的原則極力反對。由此我們也可以認識到為什么一些地方對承包地“三年一小動，五年一大動”，不斷調整承包地的做法了，目的無非是“增人的增地，減人的減地”，以迎合農民按人丁分配土地承包經營權的觀念。另外還有幾千年來形成的歧視婦女的不良思想，使得一些地方以“村規(guī)民約”形式剝奪農村婦女的土地承包經營權。
（二）對策分析。針對以上原因，筆者認為可以從以下幾個方面做出努力：
第一，加強法制宣傳和普法教育。廣泛宣傳農村土地承包法，是有效貫徹實施這部法律的重要前提。各級政府和主管部門應從認真貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想的高度、從全面建設小康社會的戰(zhàn)略高度、從維護社會穩(wěn)定的全局高度，深刻認識貫徹實施農村土地承包法的重要意義，繼續(xù)采取切實有力措施，通過各種形式，加強對農村土地承包法的學習和宣傳。特別是各有關部門和各級領導干部，應進一步認識農村土地承包法的重大意義，熟悉和掌握法律的有關規(guī)定，切實維護廣大農民群眾的土地承包經營權。
第二，嚴格依法辦事，維護農民土地承包經營權。黨的十六屆三中全會提出，土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包經營的各項權利。對此，各級政府及主管部門應統(tǒng)一認識，加強領導，全面貫徹實施農村土地承包法。沒有開展二輪土地承包、沒有簽訂土地承包合同的，應抓緊落實，盡快讓農民領到土地承包經營權證書。應加快林地確權發(fā)證工作。對拖延土地延包、超標多留機動地、剝奪婦女土地承包經營權等違法行為，必須依法糾正。
第三，嚴格保護耕地，妥善解決征地補償安置問題。土地是農民的命根子，控制征地規(guī)模，解決失地農民的補償安置問題，事關農民生產、生活和農村社會穩(wěn)定的大局。黨的十六屆三中全會提出，“按照保障農民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，“及時給予農民合理補償”。按照法律規(guī)定，農民是土地承包經營的主體和受益主體。各級政府及有關部門應認真處理好經濟發(fā)展、城市建設與保護耕地、維護農民利益的關系，針對當前征地反映的突出問題，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，盡快解決一些地方為隨意征地，而遲遲不作土地規(guī)劃的問題。應加快改革征地制度，改進土地征用補償方式，完善補償標準，規(guī)范補償費管理。采取切實措施，解決失地農民的就業(yè)安置和社會保障問題，維護被征地農民的合法權益。
第四，正確引導、進一步規(guī)范土地承包經營權流轉。土地承包經營權流轉，是農村生產力發(fā)展到一定水平的必然要求。土地承包經營權流轉必須以長期穩(wěn)定土地承包關系為前提，以擁有土地承包經營權的農戶為主體，以依法、自愿、有償為原則。各級政府及主管部門應依法正確引導和規(guī)范土地承包經營權有序流轉，尊重農民的主體地位，為農民流轉土地承包經營權提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂、糾紛調解等服務，保護農民在土地承包經營權流轉過程中的合法收益。農村土地承包經營權流轉，還應適應農村生產力發(fā)展水平的要求，在具備條件和農民自愿的前提下，探索通過市場機制實現(xiàn)土地承包經營權流轉的途徑，促進生產要素優(yōu)化配置。
第五，完善相關法律法規(guī)，提高法律的可操作性。應竟一步修改完善《中華人民共和國土地管理法》，使有關規(guī)定與農村土地承包法相互銜接，保障農民承包土地的主體地位，維護農民的土地承包經營權。還應盡快制定規(guī)范農村土地承包經營權流轉、森林林木和林地使用權流轉、被征地農民的補償安置等行政法規(guī)和規(guī)章，以及農村土地承包合同糾紛仲裁的有關規(guī)定。對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院也應盡快做出司法解釋。
注釋：
① 沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社，2001年版，第237頁
② 瞿同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局1981年版，第2頁
③ 見《中華人民共和國農村土地承包法》第一條
④ 《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于〈農村土地承包法〉實施情況的報告》，《全國人大常委會公報》2004年第1期
⑤ 同④
⑥ http://www.aweb.com.cn ，農業(yè)部信息中心發(fā)布，2004年9月23日
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