[ 卞軍民 ]——(2005-6-9) / 已閱16200次
杭州市水上交通綜合行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐綜述
東南形勝，三吳都會(huì)，錢塘自古繁華……追溯杭州水上交通，可謂歷史悠遠(yuǎn)，“以船為車，以楫為馬，往若飄風(fēng)，去則難從”、“商販千艘”，“富舟楫之利”之說(shuō)，表明了杭州水上運(yùn)輸自古以來(lái)十分繁忙。從唐朝開(kāi)始，杭州水運(yùn)突破區(qū)域性限制而納入全國(guó)水運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，成為中國(guó)東南沿海地區(qū)的航運(yùn)中心。五代及兩宋時(shí)，杭州設(shè)有船舶機(jī)構(gòu)，海外運(yùn)輸很盛，與50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)有貿(mào)易往來(lái)。其間杭州客旅往來(lái)頻繁，交通以水路為主……即使在現(xiàn)今公路、鐵路、航空迅猛發(fā)展，運(yùn)輸格局和重心發(fā)生嬗變的當(dāng)代，水運(yùn)這一富有傳統(tǒng)色彩的運(yùn)輸方式仍然在我市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活中發(fā)揮著舉足輕重、無(wú)法替代的作用，并蘊(yùn)涵巨大的潛能。目前，我市境內(nèi)擁有各等級(jí)航道總通航里程2200公里、碼頭220座，注冊(cè)船舶6000多艘。2000年、2001年、2002年、2003年、2004年港口完成貨物吞吐量分別為2147萬(wàn)噸（比上年增長(zhǎng)17.9%）、2187萬(wàn)噸、2337萬(wàn)噸、4594萬(wàn)噸、6780萬(wàn)噸，為我市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮抹上了一筆屬于自己的亮色。
眾所周知，1996年之前我市水上交通管理體制和行政執(zhí)法體制與全國(guó)其他地區(qū)基本相同，主要模式是地區(qū)分割、部門分管、多頭執(zhí)法，即市下轄5個(gè)縣（市）和蕭山、余杭兩個(gè)區(qū)均設(shè)有歸屬地政府管轄的港務(wù)和航運(yùn)管理部門，每個(gè)區(qū)、縣（市）水上交通工作的五大職能分別建立了五支行政執(zhí)法隊(duì)伍，分別承擔(dān)著海事、船檢、港政、運(yùn)政、航政的行政執(zhí)法任務(wù)。在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中，一艘船在我市境內(nèi)航道里航行經(jīng)常遭遇不同區(qū)、縣（市）或者不同部門的行政執(zhí)法檢查和重復(fù)處罰。這樣的體制運(yùn)作，造成了多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民，廣大船民反響很大，行政效率極其低下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)形象有時(shí)也受到了一定程度的損害。同時(shí)，由于每一支執(zhí)法隊(duì)伍因編制的限制，執(zhí)法力量單薄，行政管理不到位、行政執(zhí)法力度不強(qiáng)的問(wèn)題嚴(yán)重影響了質(zhì)量和效率的提高。隨著我市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，水上交通運(yùn)輸需求與原有的行政管理和行政執(zhí)法體制越來(lái)越不“匹配”，與嚴(yán)格依法行政的要求也越來(lái)越不相適應(yīng)。如何解決這一問(wèn)題，市政府以及市港航管理局近些年來(lái)以提高行政效率、降低行政成本為目標(biāo)，對(duì)水上交通管理體制上進(jìn)行了一系列的重大改革，在開(kāi)展水上交通綜合執(zhí)法進(jìn)行了有益的嘗試和探索，收到了顯著的成效。
關(guān)鍵詞之一：改革管理體制
1996年，市在行政機(jī)關(guān)體制改革時(shí)，將港務(wù)管理機(jī)構(gòu)與航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)合并，成立了“杭州市港航管理處”，并對(duì)所轄區(qū)、縣（市）實(shí)行港航人事、資金及業(yè)務(wù)的垂直管理體制。管理體制的改革，首先是改變了舊體制下區(qū)、縣（市）政府對(duì)港航管理機(jī)構(gòu)的人事和資金上的管理權(quán)限，有效地避免港航行政管理目標(biāo)和依法行政執(zhí)法受制于地方保護(hù)主義的影響，打破了地區(qū)分割，加強(qiáng)了區(qū)、縣（市）行政管理與行政執(zhí)法之間的配合與協(xié)同，實(shí)現(xiàn)了集中統(tǒng)一管理和政令的暢通。其次是有效地強(qiáng)化管理與執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。在交通管理機(jī)構(gòu)作為自收自支事業(yè)單位實(shí)行屬地管理的體制下，交通管理機(jī)構(gòu)往往成為地方政府進(jìn)行人員分流的重要去向，隊(duì)伍不斷膨脹、專業(yè)骨干缺少、管理能力不強(qiáng)、執(zhí)法水平不高，行政成本的不斷增加反而沒(méi)有帶來(lái)行政效率的提高。實(shí)行垂直管理特別是人事權(quán)的統(tǒng)一管理，在隊(duì)伍建設(shè)一系列制度和規(guī)定的保證下，采取全系統(tǒng)內(nèi)適時(shí)組織干部異地交流、培訓(xùn)考核等措施，對(duì)建設(shè)一支穩(wěn)定程度高、專業(yè)能力強(qiáng)的管理與執(zhí)法隊(duì)伍起到了積極地推動(dòng)作用。
關(guān)鍵詞之二：開(kāi)展綜合執(zhí)法
2002年10月，“杭州市港航管理處”升格并更名為“杭州市港航管理局”，實(shí)行“兩塊牌子”（杭州市港航管理局、浙江省杭州市地方海事局）、“一套班子”的管理機(jī)構(gòu)，行使海事、船檢、港政、運(yùn)政、航政五項(xiàng)管理職能。為了適應(yīng)管理體制改革的需要，從根本上解決水上交通行政執(zhí)法存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，杭州市港航管理局在實(shí)行垂直管理體制和“五合一”管理職能的優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展水上交通綜合行政執(zhí)法體制改革的探索。
為了實(shí)現(xiàn)水上交通綜合行政執(zhí)法，杭州市港航管理局積極開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)歷年來(lái)水上交通行政執(zhí)法的實(shí)踐，依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)）文件精神，以整合執(zhí)法隊(duì)伍、優(yōu)化管理資源、提高行政執(zhí)法效率、確保政令暢通為目的，按照“上下聯(lián)動(dòng)（稽查大隊(duì)整合全局各稽查中隊(duì)的執(zhí)法力量，共同做好整個(gè)航區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法工作）、條塊結(jié)合（‘條’即綜合執(zhí)法隊(duì)伍,‘塊’即局下屬各轄區(qū)港航管理處水上交通檢查站,綜合執(zhí)法隊(duì)伍與各轄區(qū)管理處各司其責(zé),相互配合,形成合力,共同營(yíng)造安全、暢通、有序的水路運(yùn)輸環(huán)境）、委托監(jiān)管（稽查大隊(duì)受市港航管理局的委托，進(jìn)行行政執(zhí)法和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管）、綜合執(zhí)法（稽查大隊(duì)代表市港航管理局行使海事、港政、運(yùn)政、航政行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)施綜合執(zhí)法）”的“十六字”方針，組建了全國(guó)第一支水上交通綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。水上交通綜合行政執(zhí)法經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制表現(xiàn)出了應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)：一是消除了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象；二是提高了行政執(zhí)法效率，執(zhí)法力度得到了強(qiáng)化，水上交通運(yùn)輸秩序得到了明顯改善；三是降低了行政成本，行政管理和執(zhí)法人員得到了最大限度地精減，避免了過(guò)去分散多頭執(zhí)法那種“小而全”的裝備配備和重復(fù)的人員出勤造成的浪費(fèi)。
關(guān)鍵詞之三：規(guī)范行政執(zhí)法
為了確保水上交通行政綜合行政執(zhí)法規(guī)范實(shí)施，杭州市港航管理局注重做好以下幾方面工作：一是切實(shí)做好依法界定行政執(zhí)法職責(zé)工作。根據(jù)行政執(zhí)法體制調(diào)整后的具體情況，對(duì)開(kāi)展綜合行政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真的梳理，對(duì)各執(zhí)法崗位執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學(xué)。按照綜合行政執(zhí)法各崗位的配置將其執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)，分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。按照職權(quán)法定的原則，逐項(xiàng)列出行政執(zhí)法各層級(jí)現(xiàn)有各項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。為確保區(qū)、縣（市）行政執(zhí)法協(xié)同與配合，科學(xué)合理地分解了職權(quán)，防止了平行執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的職權(quán)交叉重復(fù)，增進(jìn)相互之間的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解法定職權(quán)的基礎(chǔ)上確定執(zhí)法責(zé)任，做到行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任和違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果具體明確，確保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員嚴(yán)格依法行政。二是從制度和手段上嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法程序。按照依法行政的基本原則和行政處罰法、行政許可法等法律法規(guī)的要求制定并施行了一系列的規(guī)章制度，特別是對(duì)水上交通的平時(shí)執(zhí)法檢查、實(shí)施行政處罰和行政許可程序性要求作出了較為完備的規(guī)范。在做好制度建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)用計(jì)算機(jī)程序軟件系統(tǒng)對(duì)行政處罰的簡(jiǎn)易程序和一般程序案件處理進(jìn)行規(guī)范，并實(shí)施聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。目前，又在研究開(kāi)發(fā)行政許可網(wǎng)上運(yùn)作操作系統(tǒng)，對(duì)行政許可的實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)范。三是嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核工作。開(kāi)展水上交通綜合行政執(zhí)法后，對(duì)原來(lái)水上交通行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制進(jìn)行了調(diào)整和機(jī)制重構(gòu)，采取自評(píng)、互查互評(píng)、日常檢查與年度評(píng)議考核相結(jié)合的方法，著重考核行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員行使法定職權(quán)和履行法定義務(wù)情況，包括行政執(zhí)法是否符合執(zhí)法權(quán)限、適用執(zhí)法依據(jù)是否規(guī)范、行政執(zhí)法程序是否合法，行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)，行政執(zhí)法決定的復(fù)議、訴訟結(jié)果，案卷質(zhì)量情況等。對(duì)于行政執(zhí)法違法或者不當(dāng)?shù)模姓䦂?zhí)法行為在行政復(fù)議和行政訴訟中被確認(rèn)違法、變更、撤銷的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格追究行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員的責(zé)任。
我市水上交通管理率先在全國(guó)實(shí)行垂直管理和綜合行政執(zhí)法，這一成功的體制創(chuàng)新完全符合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的改革行政管理和行政執(zhí)法體制的要求和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，受到了國(guó)務(wù)院交通部的關(guān)注和肯定，也為我市深入研究文化、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)等其他領(lǐng)域里的行政執(zhí)法體制改革、開(kāi)展綜合行政執(zhí)法提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
