[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱31596次
行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制工作研究
行政執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的一項(xiàng)長(zhǎng)期性的機(jī)制性和制度性保障。黨的十五大、十六大和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)在各級(jí)行政機(jī)關(guān)建立和推行行政執(zhí)法責(zé)任制作出戰(zhàn)略部署，并將這項(xiàng)制度作為建設(shè)法治政府的重要措施。由此可見(jiàn)，推行行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，保證人民的權(quán)力真正為人民謀利益，具有重要意義。本文從致力于建立有效推進(jìn)依法行政重要保障措施的視角入手，在深入調(diào)查我市行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制實(shí)踐的基礎(chǔ)上，著重研究和解決我市推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制存在的實(shí)際問(wèn)題，為我市全面推進(jìn)依法行政提供決策依據(jù)。
一、行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制度，是營(yíng)造良好的依法行政環(huán)境的一項(xiàng)重要的制度保障。眾所周知，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)行政法制建設(shè)走過(guò)了一段曲折而艱辛的道路，直到十一屆三中全會(huì)以后，隨著我國(guó)改革開(kāi)放國(guó)策的確立，行政法制才得到發(fā)展。因此，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)依法行政口號(hào)提出的比較晚，直到八十年代末期才開(kāi)始出現(xiàn)，而真正確立則是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出和建立以后。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法治經(jīng)濟(jì)，依法治國(guó)、依法行政，也就成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史必然。1993年11月14日通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第45條明確提出了“各級(jí)政府都要依法行政”。繼之，八屆人大《政府工作報(bào)告》明確提出了“各級(jí)政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事�！秉h的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制�！�1999年11月8日《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依行政決定》中明確提出：“要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮這兩項(xiàng)相互聯(lián)系的制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用。”黨的十六大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政……提高執(zhí)法水平。”2004年3月22日國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，把建立和推行行政執(zhí)法責(zé)任制作為建設(shè)法制政府的重要措施。尤其是鄧小平同志在闡明社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的總體思想時(shí)，對(duì)依法行政有許多獨(dú)特見(jiàn)解，如對(duì)關(guān)于加強(qiáng)和完善行政組織法及監(jiān)督行政、建立健全各類行政責(zé)任制方面的論述，為依法行政的確立指明了方向。依法行政是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵和核心，其目的在于合理配置行政權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，從而為公民權(quán)利的行使提供充分保障，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，法治理論與實(shí)踐對(duì)政府權(quán)力予以高度關(guān)注，這與行政權(quán)力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關(guān)。二十世紀(jì)以來(lái)，行政權(quán)在很多國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中極度擴(kuò)張的事實(shí)，不斷提醒人們，對(duì)行政權(quán)力的制約是國(guó)家權(quán)力制約的重中之重。在我們今天建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等和一致是一條鐵定法則，依法行政是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的準(zhǔn)則，行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的重要保障措施。
然而，“依法行政”成為新時(shí)期行政機(jī)關(guān)活動(dòng)準(zhǔn)則、“行政執(zhí)法責(zé)任制”成為依法行政的重要保障措施后，由于時(shí)間不長(zhǎng)，理論研究尚處在起步階段。關(guān)于對(duì)“依法行政”和“行政執(zhí)法責(zé)任制”的科學(xué)涵義，盡管有許多學(xué)者撰文作過(guò)研究，但見(jiàn)仁見(jiàn)智，并沒(méi)有形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。限于篇幅，下面分別對(duì)依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制的科學(xué)涵義作簡(jiǎn)要分析，以此來(lái)揭示行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的重要保障措施。第一，關(guān)于依法行政的科學(xué)涵義。王連昌教授曾著文總結(jié)說(shuō)：“依法行政的含義是合法設(shè)置的組織和個(gè)人，在合法的職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)實(shí)體法和程序法，行使行政職權(quán)職責(zé)，并接受監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任》�！保á� 王連昌，文正邦，鄭偉坤主編：《依法行政研究》文集，重慶出版社1998年版，第24頁(yè)）應(yīng)松年教授在其主編的《行政法學(xué)新論》中提出：“依法行政就是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，或者說(shuō)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并依據(jù)法律規(guī)定�！辈还軐W(xué)者們?nèi)绾味x“依法行政”，我們認(rèn)為：依法行政至少包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是行政要合法，即行政權(quán)力的取得、行政權(quán)力的運(yùn)用和行使要合法，并且合法既要符合實(shí)體法規(guī)定，又要符合程序法規(guī)定；二是行政要受到監(jiān)督和違法行政要承擔(dān)法律責(zé)任。第二，關(guān)于行政執(zhí)法責(zé)任制的科學(xué)涵義。目前，學(xué)術(shù)界有的認(rèn)為行政執(zhí)法責(zé)任制是一種行政管理制度，有的認(rèn)為是一種工作制度，也有的認(rèn)為是一種執(zhí)法制度，還有的認(rèn)為是一種綜合制度，盡管各種表述不一，但有一點(diǎn)是一致的，行政執(zhí)法責(zé)任制強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任。我們認(rèn)為，行政執(zhí)法責(zé)任制是“行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”的統(tǒng)稱，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以監(jiān)督行政執(zhí)法行為為主要內(nèi)容的層級(jí)監(jiān)督制度。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過(guò)明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評(píng)議考核體系，落實(shí)行政責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。即通過(guò)明確執(zhí)法主體、確定責(zé)任目標(biāo)、分解崗位職責(zé)、量化考評(píng)指標(biāo)、逐級(jí)監(jiān)督獎(jiǎng)懲的方式，達(dá)到執(zhí)法與服務(wù)的統(tǒng)一性、權(quán)力與責(zé)任的一致性的基本要求。
通過(guò)對(duì)依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制科學(xué)涵義的分析，依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制充分體現(xiàn)了“設(shè)權(quán)要法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”這一法制原則。同時(shí)，從兩者的涵義還可以看出，依法行政要求政府機(jī)關(guān)以法定的行政管理職權(quán)為基礎(chǔ)，既行使權(quán)力，又承擔(dān)責(zé)任，既履行職責(zé)，又受到監(jiān)督。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制符合依法行政的基本原則，即行政主體法定、行政職權(quán)法定、行政程序法定、行政行為法定、行政責(zé)任法定，從而成為各級(jí)政府機(jī)關(guān)全面履行法定職能，實(shí)現(xiàn)依法行政的有效途徑。黨的十五大以來(lái)，全國(guó)已有29個(gè)省、市和部分國(guó)家部委全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，取得了積極的成效，明顯推進(jìn)了各地各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)依法行政的進(jìn)程。一是依法決策。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真實(shí)施各項(xiàng)法律法規(guī)，在行政決策中，把法律法規(guī)作為依據(jù)，減少了決策中的人為因素；二是加強(qiáng)了行政法律制度的建設(shè)。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)在憲法、法律的原則框架內(nèi)，著力規(guī)范行政權(quán)的設(shè)置，加大了對(duì)涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政指導(dǎo)、行政確認(rèn)等行政機(jī)關(guān)主要管理手段的制度化和規(guī)范化力度，使行政法律制度不斷得到完善；三是促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)樹(shù)立法治觀念。在行政管理活動(dòng)中，堅(jiān)持職責(zé)法定化、程序規(guī)范化、責(zé)任明確化，并通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法評(píng)議考核的廣泛開(kāi)展，逐步建立和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政效能評(píng)估機(jī)制；四是強(qiáng)化了政府對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。各級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)下級(jí)政府及其下屬部門行政執(zhí)法的監(jiān)督，特別是針對(duì)一些容易引起社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的行政執(zhí)法部門，各級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)這些執(zhí)法部門行政執(zhí)法的責(zé)任指標(biāo)和貫徹實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)情況的監(jiān)督，如監(jiān)督有關(guān)行政審批、行政許可及行政收費(fèi)的合法性和“收支兩條線”的執(zhí)行情況等；五是促進(jìn)了行政執(zhí)法水平的提高。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為更加規(guī)范，執(zhí)法人員的法治意識(shí)普遍得到提高，主要表現(xiàn)為：行政執(zhí)法嚴(yán)格按照行政執(zhí)法程序進(jìn)行，隨意執(zhí)法的情況大為減少。行政執(zhí)法嚴(yán)格按照法律規(guī)定行事，越權(quán)執(zhí)法受到制約。行政執(zhí)法人員通過(guò)權(quán)責(zé)掛鉤的制約，權(quán)力本位的意識(shí)逐步向責(zé)任本位轉(zhuǎn)移，對(duì)執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題，改變了過(guò)去推諉扯皮的現(xiàn)象，逐步形成文明執(zhí)法的風(fēng)尚。
二、當(dāng)前實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制中存在的主要問(wèn)題
行政執(zhí)法責(zé)任制推行以來(lái)，我市雖然在理論研究和具體實(shí)踐方面做出了積極努力，取得了積極成效。但是，行政執(zhí)法責(zé)任制還需大力推進(jìn)，實(shí)踐中還存在著一些重要因素阻礙了這個(gè)制度的深入發(fā)展。
（一）立法和體制的問(wèn)題是當(dāng)前不可逾越的兩大障礙
第一，立法障礙。立法是執(zhí)法的前提。當(dāng)前立法中存在的某些責(zé)任不清、相互沖突的問(wèn)題，或者立法不完善、法律依據(jù)不健全的問(wèn)題，給執(zhí)法帶來(lái)了一定的混亂。這是立法障礙引起的實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的障礙。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，立法沖突轉(zhuǎn)化為執(zhí)法沖突。在我國(guó)，80%以上的法律、90%以上的法規(guī)和規(guī)章由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。至今我國(guó)已頒布的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)高達(dá)六七千部。由于立法主體不同，中央、地方、部門之間利益存在分割，部門壟斷主義和地方保護(hù)主義等因素導(dǎo)致了立法沖突，法規(guī)之間扯皮、打架現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而立法沖突又必然轉(zhuǎn)化為執(zhí)法行為的相互沖突，擾亂了法律秩序，引起執(zhí)法責(zé)任不清，執(zhí)法有失公正。同時(shí)，立法中的部門利益傾向?qū)е路ㄒ?guī)對(duì)主管部門的權(quán)力規(guī)定較多，對(duì)自己的責(zé)任、義務(wù)體現(xiàn)很少，為對(duì)執(zhí)法者執(zhí)法責(zé)任的確定留下了“隱患”。其二，規(guī)范行政行為及其程序的法律尚不完善，許多重要的執(zhí)法行為缺乏法律的調(diào)整，制約了行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施，影響了執(zhí)法責(zé)任制的效力。實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的根本目的在于規(guī)范行政行為及其程序，而行政行為必須由法律來(lái)規(guī)定其執(zhí)法主體、職責(zé)范圍及運(yùn)作程序。我國(guó)行政處罰法和行政許可法的頒布實(shí)施，解決了行政處罰和行政許可行為的主體、職責(zé)范圍和程序。但其他一些重要的行政行為實(shí)施的行政程序法也還沒(méi)有制定，這就使得在確定行政行為是否越權(quán)、是否濫用自由裁量權(quán)、是否違反法定程序等問(wèn)題上缺乏統(tǒng)一的、有法律效力的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、各行其事現(xiàn)象，增加了實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的難度。
第二，體制障礙。當(dāng)前，我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也處于過(guò)渡和改革階段，不可避免地存在一些體制不順的問(wèn)題，阻礙了行政執(zhí)法責(zé)任制的全面落實(shí)。執(zhí)法體制障礙就是指因執(zhí)法體制不順，權(quán)、責(zé)不清而引起的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，執(zhí)法主體多元化，行政處罰過(guò)度分散的現(xiàn)象。
我國(guó)行政職能的劃分比較細(xì)。經(jīng)過(guò)上幾輪的機(jī)構(gòu)改革，確定了各部門的三定方案，基本明確了各行政執(zhí)法部門之間的職責(zé)。但是仍有一些部門之間的職責(zé)尚未完全理順，執(zhí)法主體多元化，職責(zé)、權(quán)限重疊交叉的現(xiàn)象在具體執(zhí)法中仍然存在，如在城市建設(shè)管理、文化市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、食品衛(wèi)生、社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等管理領(lǐng)域中存在。尤其是在城市建設(shè)管理和某些違法行為的查處中比較突出，如對(duì)城市戶外廣告和假冒偽劣商品，公安、工商、城管、城管理執(zhí)法、技術(shù)監(jiān)督等部門都有權(quán)進(jìn)行管理和查處，往往就出現(xiàn)執(zhí)法打架現(xiàn)象。城市管理開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)相對(duì)分離，行政許可的監(jiān)督管理與行政許可違法的查處，部門之間的責(zé)、權(quán)界定和監(jiān)督管理與違法行為的處罰的銜接存在著厘不清的問(wèn)題。
執(zhí)法體制弊病至少帶來(lái)兩方面的不良后果：一方面執(zhí)法重疊交叉，多頭處罰或重復(fù)處罰侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；另一方面，執(zhí)法效率低下，執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當(dāng)做牟取部門利益的手段，有利爭(zhēng)著罰，無(wú)利都不管，相互推諉、扯皮，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法密集地帶和執(zhí)法空白現(xiàn)象。
（二）執(zhí)法人員觀念變革相對(duì)滯后，工作開(kāi)展不平衡
執(zhí)法人員觀念變革滯后，不具備現(xiàn)代法治觀念，不了解或不能正確理解國(guó)家的法律、法規(guī)，在執(zhí)行中扭曲和違背了法律的真實(shí)意思表示，不能適應(yīng)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的嚴(yán)格要求。一是執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)不強(qiáng)，重行政手段，輕法律手段，辦事靠老辦法、依靠政策、憑借行政手段的思想嚴(yán)重。個(gè)別行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有認(rèn)識(shí)深入落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能和改善投資軟環(huán)境的根本性措施，錯(cuò)誤地認(rèn)為搞行政執(zhí)法責(zé)任制是法制機(jī)構(gòu)的事，只要法制機(jī)構(gòu)大力去抓，就能把工作做好。二是執(zhí)法人員重權(quán)力，輕責(zé)任。片面認(rèn)為法律是上級(jí)管下級(jí)、干部管群眾的手段，強(qiáng)調(diào)管民而忽視管“官”，忘記了自己在行使職權(quán)的同時(shí)也要承擔(dān)違法執(zhí)法的責(zé)任，把自己置于法律之上。三是執(zhí)法人員認(rèn)為執(zhí)法責(zé)任制的種種規(guī)范束手束腳，影響了執(zhí)法的效率。從本質(zhì)上看，行政執(zhí)法責(zé)任制并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)定，而是為保證法律法規(guī)規(guī)定的正確實(shí)施而明確了具體的責(zé)任制度，其所要求的，正是法律法規(guī)實(shí)施的本來(lái)要求。由于執(zhí)法人員普遍存在的重實(shí)體、輕程序或既不重實(shí)體也不重程序的傾向，以致把行政執(zhí)法責(zé)任制當(dāng)作束縛手腳的多余的東西，認(rèn)為它會(huì)降低行政管理、行政執(zhí)法的效率。此外，我市的行政執(zhí)法責(zé)任制工作開(kāi)展的不平衡，未完全推廣到區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道，致使部分區(qū)、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)行政執(zhí)法比較混亂。以上三種不正確的觀念成為阻礙行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的一股“暗流”。
（三）責(zé)任制與執(zhí)法實(shí)際脫節(jié)，實(shí)施起來(lái)“兩層皮”
我市絕大多數(shù)行政執(zhí)法部門建立了行政執(zhí)法責(zé)任制一整套文本，但是，少數(shù)部門往往是束之高閣，檢查時(shí)往外一端了事，由此造成的突出矛盾是行政執(zhí)法責(zé)任制與日常執(zhí)法實(shí)際相脫節(jié)，沒(méi)有落實(shí)到執(zhí)法一線，導(dǎo)致實(shí)施起來(lái)“兩層皮”。有的部門在實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，存在著圖形式、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，表現(xiàn)在組織發(fā)動(dòng)工作開(kāi)展得轟轟烈烈，但是在分解法律、法規(guī)、明確執(zhí)法責(zé)任上，搞得不深不透，認(rèn)為文本建了，制度有了，責(zé)任書(shū)簽了，只等檢查驗(yàn)收了，沒(méi)有自覺(jué)地把執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到日常執(zhí)法工作當(dāng)中。此外，在當(dāng)前推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，有的行政機(jī)關(guān)重視糾錯(cuò)而不肯糾人；有的行政機(jī)關(guān)制定的配套制度如公示制度、持證上崗制度等沒(méi)有很好地得到落實(shí)，使行政執(zhí)法責(zé)任制處在低水平上，執(zhí)法狀況并未得到明顯改善；有的行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制度細(xì)化不夠、規(guī)范不合理，有的過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性；有的不能適應(yīng)新形勢(shì)、新變化的需要，不能結(jié)合本部門的工作實(shí)際，解決行政執(zhí)法中存在的普遍性和特殊性的問(wèn)題。
（四）執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任不統(tǒng)一，責(zé)任追究不到位
權(quán)力與責(zé)任是一柄雙刃劍，因此，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制必須強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的一致性。我市各行政機(jī)關(guān)雖然大都建立了錯(cuò)案追究制度，市政府也出臺(tái)了《杭州市行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》，但是，幾年來(lái)，行政執(zhí)法責(zé)任追究工作并無(wú)明顯成效，在推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，明顯存在著淡化責(zé)任追究的傾向。往往是過(guò)錯(cuò)糾了，但在處理責(zé)任人問(wèn)題上卻遲遲沒(méi)有結(jié)果。一些行政機(jī)關(guān)怕丑護(hù)短，擔(dān)心嚴(yán)格糾錯(cuò)會(huì)影響本部門的聲譽(yù)和執(zhí)法人員的積極性，不愿認(rèn)真追究責(zé)任，甚至掩蓋執(zhí)法違法問(wèn)題，往往是大事化小，小事化了，鮮有責(zé)任追究的案例。這種只注重顧及本機(jī)關(guān)的面子，顧及違法責(zé)任人情緒的行為，失去行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)有的作用。
（五）評(píng)議考核缺乏科學(xué)性、可操作性和經(jīng)常性
幾年來(lái)，我市雖然開(kāi)展了行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核，每年修訂考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行百分考核制，并將行政執(zhí)法責(zé)任制的評(píng)議考核結(jié)果納入市政府目標(biāo)考核。但是，在實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)踐中，行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式方法等還存在著一些不足之處。
第一，考核內(nèi)容缺乏科學(xué)性。一是行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核在政府目標(biāo)考核中的設(shè)置不科學(xué)。其一，行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的重要“抓手”，沒(méi)有把其放在首要位置，而是把其等同于“門戶網(wǎng)站建設(shè)和應(yīng)用”和“信息工作”，其地位和作用沒(méi)有得到真正體現(xiàn)。依法行政是政府機(jī)關(guān)工作的靈魂，行政執(zhí)法責(zé)任制的評(píng)議考核得不到應(yīng)有的重視，通過(guò)十年依法行政的艱辛努力建設(shè)成法治政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)勢(shì)必受到影響。其二，行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核在政府目標(biāo)考核分?jǐn)?shù)設(shè)置不科學(xué)。行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核分?jǐn)?shù)占整個(gè)政府目標(biāo)考核的5%，相對(duì)于其他既體現(xiàn)政績(jī)又見(jiàn)效快還得分高的目標(biāo)，后者肯定能得到足夠的重視，而滲透于整個(gè)行政行為的行政執(zhí)法責(zé)任制工作卻有可能遭遇“冷眼相待”境地，更有可能出現(xiàn)抓行政執(zhí)法不如抓“避孕藥具管理”的現(xiàn)象；政府目標(biāo)考核得分在滿意單位評(píng)比中只占3%。而現(xiàn)在滿意單位評(píng)比是市級(jí)考核評(píng)比中最受各行政機(jī)關(guān)重視的，評(píng)上不滿意單位，不但涉及到單位人員的經(jīng)濟(jì)利益，而且可能涉及到領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人職位的調(diào)整。由于行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核得分換算到滿意單位評(píng)比中只占0.0015%，扣分不扣分對(duì)整個(gè)滿意單位評(píng)比影響甚微，此項(xiàng)工作很難說(shuō)從機(jī)制上保證各行政機(jī)關(guān)得到應(yīng)有的重視。二是對(duì)區(qū)、縣（市）政府的評(píng)議考核標(biāo)準(zhǔn)缺乏研究，對(duì)執(zhí)法任務(wù)較重的部門（如公安局、城管執(zhí)法局、工商局）和執(zhí)法任務(wù)較輕的部門的考核標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，造成干工作越多，毛病越多，得分較少的不公平現(xiàn)象。第二，考核內(nèi)容缺乏可操作性，對(duì)行政執(zhí)法中的行政行為的評(píng)判缺乏可操作性，造成評(píng)議考核時(shí)不能完全對(duì)號(hào)入座。如有的行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法職能較少，全年無(wú)一起行政處罰案件，有的行政機(jī)關(guān)存在的不作為行為難以認(rèn)定，有的定性項(xiàng)目難以用定量的方法去考核等，從而造成評(píng)議考核的結(jié)果科學(xué)性不強(qiáng)。第三，考核評(píng)議缺乏經(jīng)常性。以前都是采取年底評(píng)議考核，一方面造成了一些行政機(jī)關(guān)不注重平時(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)，行政執(zhí)法行為得不到及時(shí)的規(guī)范，應(yīng)付檢查的現(xiàn)象比較突出。另一方面行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)議考核，沒(méi)有上級(jí)機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人參與，缺乏廣泛性，往往容易走過(guò)場(chǎng)，不能準(zhǔn)確地反映執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，考核結(jié)果很難做到真實(shí)和全面。
產(chǎn)生上述問(wèn)題，究其原因主要是因?yàn)樾姓䦂?zhí)法責(zé)任制的推行缺乏應(yīng)有的動(dòng)力。行政執(zhí)法責(zé)任制要深入持久地開(kāi)展下去，必須解決動(dòng)力問(wèn)題。只有實(shí)現(xiàn)內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力的良性互動(dòng)，行政執(zhí)法責(zé)任制才能深入持久地開(kāi)展，并取得實(shí)效。而目前實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制往往呈現(xiàn)這樣一種態(tài)勢(shì)：完全靠領(lǐng)導(dǎo)“抓”，靠行政機(jī)關(guān)“抓”，一“抓”似乎就“靈”，一“抓”就轟轟烈烈，卓有成效，一不“抓”卻又恢復(fù)原樣，我行我素。這實(shí)質(zhì)上是行政執(zhí)法責(zé)任制動(dòng)力失衡的外在表現(xiàn)，主要有兩個(gè)方面：
一方面內(nèi)在動(dòng)力本身不平衡。推行行政執(zhí)法責(zé)任制是各級(jí)政府對(duì)自身法治建設(shè)的自覺(jué)行動(dòng)，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的自我完善。但就推行行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)際而言，行政機(jī)關(guān)往往是被動(dòng)應(yīng)付，你推我就動(dòng)，甚至推而不動(dòng)，你不推我就不動(dòng)。這就使推行行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)在動(dòng)力失衡。
另一方面內(nèi)在動(dòng)力與外在動(dòng)力失衡。行政執(zhí)法責(zé)任制本來(lái)就是以法治“官”的有效途徑之一，它順應(yīng)了社會(huì)民眾對(duì)制約行政權(quán)力、維護(hù)自身合法權(quán)益的要求。但是，民眾由于法律意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督渠道不暢等因素，使以權(quán)利制約權(quán)力的社會(huì)力量弱化。同時(shí)，輿論監(jiān)督與行政執(zhí)法責(zé)任制的結(jié)合也遠(yuǎn)未完善，輿論監(jiān)督困難重重。因此，由民眾和輿論為代表的社會(huì)力量對(duì)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的推動(dòng)力尚很弱小，難以形成內(nèi)在動(dòng)力與外在動(dòng)力的良性互動(dòng)。
三、深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制的主要對(duì)策
推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要建立責(zé)任政府、法治政府、信用政府。在這種形勢(shì)下，迫切需要建立行之有效的制度和機(jī)制，保障政府機(jī)關(guān)依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)�！巴菩行姓䦂�(zhí)法責(zé)任制。依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開(kāi)、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法�！币龅健度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，除了要著力解決好立法和體制、觀念和認(rèn)識(shí)、地位和作用等方面問(wèn)題外，本文重點(diǎn)從行政執(zhí)法責(zé)任制的本質(zhì)和操作規(guī)程、依法界定執(zhí)法職責(zé)、建立評(píng)議考核機(jī)制三個(gè)方面談?wù)劸唧w對(duì)策設(shè)想。
（一）領(lǐng)會(huì)和掌握行政執(zhí)法責(zé)任制的本質(zhì)和操作程序
1、行政執(zhí)法責(zé)任制的本質(zhì)
行政執(zhí)法責(zé)任制是行政法治的一項(xiàng)基本制度。行政執(zhí)法責(zé)任制要求通過(guò)明晰的權(quán)力內(nèi)容、程序方式，以及對(duì)濫用職權(quán)、越權(quán)行政的責(zé)任追究，重在事前規(guī)范以及事后監(jiān)督，發(fā)揮法律控權(quán)的作用。從行政執(zhí)法責(zé)任制的運(yùn)行來(lái)看，行政執(zhí)法責(zé)任制的起點(diǎn)是分解職責(zé)，在分解職責(zé)中要求責(zé)權(quán)一致，要求建章立制保障責(zé)權(quán)統(tǒng)一的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，過(guò)程是要求強(qiáng)化對(duì)分解的職責(zé)的監(jiān)督（通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、評(píng)議考核、責(zé)任追究等制度監(jiān)督職責(zé)的履行），其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政法治，追求規(guī)范執(zhí)法。從以上分析可以看出，行政執(zhí)法責(zé)任制是以政府機(jī)關(guān)為實(shí)施主體，以法定的行政職權(quán)為內(nèi)容，以責(zé)任和責(zé)權(quán)一體化為基礎(chǔ)的法律制度。它具有以下特點(diǎn)：一是行政執(zhí)法責(zé)任制是行政機(jī)關(guān)依法行使職責(zé)和責(zé)任承擔(dān)的結(jié)合體。二是行政執(zhí)法責(zé)任制的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員。三是行政執(zhí)法責(zé)任制的約束主體是各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)，是層級(jí)監(jiān)督的一種形式。
2、行政執(zhí)法責(zé)任制的工作原理和操作規(guī)程
（1）工作原理
行政執(zhí)法責(zé)任制是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的一種制度，其工作原理是在政府的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職權(quán)、責(zé)任，按責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則分解細(xì)化，并落實(shí)到崗位和人員，做到崗位與責(zé)任的統(tǒng)一，依法行使法定職權(quán)，達(dá)到規(guī)范行政執(zhí)法、提高行政執(zhí)法水平的目的。
（2）操作規(guī)程
1）制定方案，明確指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作目標(biāo)、具體方法和實(shí)施步驟，為行政執(zhí)法責(zé)任制的順利推行提供保障。
2）在明確行政執(zhí)法主體和依據(jù)的基礎(chǔ)上，分解執(zhí)法目標(biāo)，制定履職的工作標(biāo)準(zhǔn)（這個(gè)工作標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是評(píng)議考核的標(biāo)準(zhǔn)）。
3）制定規(guī)范行政執(zhí)法責(zé)任的行政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法權(quán)限法定化，執(zhí)法行為規(guī)范化，執(zhí)法處罰標(biāo)準(zhǔn)化，執(zhí)法操作有序化，執(zhí)法檢查經(jīng)�；�，執(zhí)法監(jiān)督制度化，用程序保障執(zhí)法的公開(kāi)、公正、公平。
4）制定執(zhí)法公開(kāi)、評(píng)議考核、責(zé)任追究等內(nèi)容的保障制度等。其中評(píng)議考核制度和執(zhí)法責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制度由政府統(tǒng)一制定，并加以規(guī)范。
5）量化考核，總結(jié)表彰。
3、行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)
行政執(zhí)法責(zé)任制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須分步細(xì)抓，有序指導(dǎo)。總體上來(lái)說(shuō)，要抓住三個(gè)重點(diǎn)，突破兩個(gè)難點(diǎn)，做到三個(gè)結(jié)合。
（1）三個(gè)重點(diǎn)。一是法定職責(zé)要落實(shí)；二是保障制度的建立要有針對(duì)性；三是評(píng)議考核的標(biāo)準(zhǔn)和方式要合理，具有針對(duì)性和導(dǎo)向性。
（2）兩個(gè)難點(diǎn)。一是行政執(zhí)法權(quán)限的確定與劃分是一個(gè)難點(diǎn)。要做到縱向到底、橫向到邊，解決執(zhí)法上下一般粗、執(zhí)法交叉等問(wèn)題，從根本上理順執(zhí)法職責(zé)。二是責(zé)任追究也是一個(gè)難點(diǎn)。違法或者不當(dāng)?shù)男惺孤殭?quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但過(guò)錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任追究的主體和責(zé)任承擔(dān)形式等，需要認(rèn)真研究，加以解決。
（3）三個(gè)結(jié)合。即把行政執(zhí)法責(zé)任制的推行和實(shí)施與崗位目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合；把行政執(zhí)法責(zé)任制與公務(wù)員考核相結(jié)合；把行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)與行政管理業(yè)務(wù)建設(shè)、精神文明建設(shè)、政治文明建設(shè)相結(jié)合，以推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任制的深入。
（二）切實(shí)做好依法界定執(zhí)法職責(zé)工作
1、梳理執(zhí)法依據(jù)
行政機(jī)關(guān)直接針對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施具體行政管理的行政執(zhí)法活動(dòng)，其依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。同時(shí)，法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法主體、權(quán)限、程序也作了規(guī)定或者要求。因此，推行行政執(zhí)法責(zé)任制的首要環(huán)節(jié)，是要梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章。
各級(jí)人民政府要切實(shí)組織好梳理執(zhí)法依據(jù)的工作，對(duì)具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的組織）執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學(xué)。下級(jí)政府梳理其所屬部門的執(zhí)法依據(jù)，要注意與上級(jí)政府有關(guān)主管部門的執(zhí)法依據(jù)相銜接，避免遺漏、重復(fù)。在梳理過(guò)程中，要注意與實(shí)施行政處罰法、行政許可法等規(guī)范政府共同行為的法律規(guī)范相結(jié)合。要依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章修改和廢止的情況，對(duì)所屬各部門的執(zhí)法依據(jù)及時(shí)加以調(diào)整。梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關(guān)執(zhí)法部門外，要以適當(dāng)方式對(duì)社會(huì)公布。
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