[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱23436次
深化城市管理體制改革 構(gòu)建和諧管理執(zhí)法環(huán)境
構(gòu)建和諧社會是當前我國政治生活最重要的主題。提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力，必須加強社會管理和建設(shè)，推進社會管理體制創(chuàng)新，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的核心。我市在深入研究城市管理規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新城市管理方式，完善城市管理體系和政策法規(guī)，整合城市管理資源，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，形成城市管理和社會服務(wù)合力，有效促進了我市“和諧杭州”建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
一、構(gòu)建與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理體制
近年來，我市各級黨委和政府牢固樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，始終把堅持以人為本，按照“發(fā)展、創(chuàng)新、穩(wěn)定、為民”的要求，始終建立和健全城市管理體制作為高起點推進城市化的重要工作和促進構(gòu)建“和諧杭州”的戰(zhàn)略舉措來抓，基本實現(xiàn)了從小城管到大城管、從重突擊到重長效、從重單一到重綜合、從重載體到重機制、從單兵作戰(zhàn)到“市區(qū)聯(lián)動、塊抓條�！钡霓D(zhuǎn)變，城市長效管理水平和綜合管理能力有了明顯提高，引領(lǐng)“和諧創(chuàng)業(yè)”取得了很大進展。
我市在探索和建立新的城市管理體制方面，以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，努力解決以往城市中普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象。在市委、市政府的高度重視下，率先在全國范圍內(nèi)建立“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的城市管理體制�！皟杉壵⑷壒芾�、四級服務(wù)”城市管理體制集中反映出如下特點：（1）突出綜合管理，實行在綜合管理下的專業(yè)部門分工責(zé)任制；（2）突出層級管理，實行市、區(qū)、街、居分層管理，調(diào)動各級積極性；（3）突出屬地管理，將管理重心下移，突出塊塊作用；（4）突出群眾參與，動員居民、單位參與管理。為了明確三級城市管理層級的管理職能，我市對各層級進行了明確定位：市—規(guī)劃、決策，督查調(diào)控；區(qū)—監(jiān)督、協(xié)調(diào)，轄區(qū)管理；街鎮(zhèn)—執(zhí)行、實施，檢查落實。市、區(qū)兩級通過進一步簡政放權(quán)，充實街道管理職能，發(fā)揮街道管理作用，進一步理順市、區(qū)、街道、社區(qū)四級之間的關(guān)系，明確各自在城市管理中的職責(zé)和作用，建立街面管理新型運作機制，形成“條塊結(jié)合、以塊為主，職責(zé)明確、協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)分結(jié)合、高效運行”的城市管理體制。2002年市委、市政府制定實施了《關(guān)于進一步加強城市管理工作的若干意見》，按照重心下移、屬地管理原則，明確市、區(qū)、街道、社區(qū)在城市管理中的職責(zé)分工，強化城區(qū)在城市管理中的責(zé)任主體地位，“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的城市管理體系和“城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府全面負責(zé)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）具體實施、社區(qū)居民共同參與”的城市管理格局基本形成。為廣大市民營造便利、安全、舒適、文明的城市環(huán)境氛圍和把我市建設(shè)成為生活居住、旅游購物、學(xué)習(xí)創(chuàng)業(yè)的新天堂這一“和諧杭州”的目標得到了逐步實現(xiàn)，城市管理水平得到了很大提高。
二、建立與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理機構(gòu)
城市管理是一項系統(tǒng)性、綜合性、動態(tài)性、反復(fù)性很強的工作，需要政府有一個專門的部門，對城市管理進行綜合性地指揮、協(xié)調(diào)，保證城市管理這一龐大的系統(tǒng)科學(xué)、高效、有序地運轉(zhuǎn)。根據(jù)“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的城市綜合管理體制要求，2003年7月，我市將原市建委和原市政市容管理局直接承擔(dān)的有關(guān)城市管理職能剝離出來，成立城市管理辦公室，作為代表市政府行使城市綜合管理職能的管理機構(gòu)，負責(zé)牽頭協(xié)調(diào)全市的城市管理。為進一步加快城市化進程，提高城市品位和城市綜合競爭力，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，按照大都市發(fā)展戰(zhàn)略目標，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于進一步加強城市管理工作的若干意見》（市委〔2002〕9號）和《關(guān)于高起點推進城市化的若干意見》（市委〔2003〕16號）精神，市委、市政府決定，2004年7月，我市設(shè)置了區(qū)人民政府城市管理辦公室。
市區(qū)城市管理辦公室成立后，努力發(fā)揮牽頭、協(xié)調(diào)、整合作用，城市管理齊抓共管格局初步形成。市城管辦認真梳理了城市“四化”管理33個方面內(nèi)容，確立了“四化”管理目標。為確保目標任務(wù)的實施，一是建立落實城市管理目標責(zé)任制。按照市委、市政府城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組要求，將城市管理目標進行分解、細化，根據(jù)城區(qū)和部門職責(zé)，提出目標，明確任務(wù)，并與各城區(qū)、各部門簽訂了城市管理目標責(zé)任書，納入了城區(qū)和相關(guān)部門年度工作目標考核；二是會同市編辦、市法制辦等界定了各部門在城市“四化”長效管理中的職責(zé)。印發(fā)了《進一步明確市“三化”管理中市相關(guān)部門和單位工作職責(zé)的通知》；三是加強跟蹤督查和監(jiān)管考核。建立了塊驗收條、市驗收區(qū)相結(jié)合的“塊抓條保”長效管理考核機制，強化了“屬地管理”，增強了管理合力，促進了城市管理各項目標任務(wù)的落實。四是建立并落實城市管理“以獎代撥” 考核制度。將“四化”長效管理績效與區(qū)財政投入掛鉤，根據(jù)考評確定等級和獎勵額度，鼓勵城區(qū)和各部門加大城市管理投入，發(fā)揮了市級財政“四兩撥千斤”作用。五是整合資源、推進管理無縫鏈接。建立了市、區(qū)兩級城市管理綜合協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)，通過制定落實全市城市管理聯(lián)席會議、城區(qū)城管辦工作例會、“四化”長效管理例會等制度，為市、區(qū)及部門間的聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)動搭建了工作平臺，增強管理合力。同時，按屬地管理和責(zé)任主體唯一的原則，建立由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）牽頭的城市管理聯(lián)席會議制度，定期研究和動態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城市管理的突出問題，加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與部門之間的聯(lián)系與溝通，形成管理合力。針對城市管理結(jié)合部管理中存在的問題，及時梳理、解決了60多個城市管理邊界盲區(qū)的劃分，管理職責(zé)的界定，管理要求的明確等問題。市、區(qū)兩級聯(lián)動，規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法及相關(guān)部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)，初步形成了城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府具體實施、各級部門齊抓共管、社會各界和市民群眾積極參與城市管理的良好氛圍。
三、推進與“和諧杭州”相適應(yīng)的執(zhí)法體制改革
1996年《中華人民共和國行政處罰法》的出臺，為城市管理執(zhí)法體制的改革提供了契機，為改革我國的行政執(zhí)法體制提供了法律依據(jù)，也為在城市管理領(lǐng)域確立新的行政執(zhí)法體制奠定了法律基礎(chǔ)。開展相對集中行政處罰權(quán)，對于有效克服多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等給社會帶來極不和諧因素的重要舉措。根據(jù)國務(wù)院法制辦和省政府的批復(fù)，我市于2001年在城市管理領(lǐng)域正式開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作，并于同年9月組建了市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，全面履行七項職能（市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護方面的社會生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染及城市飲食服務(wù)業(yè)排污行為、工商管理方面的無照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為），加大城市管理行政執(zhí)法力度。為了進一步推進我市城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)[2002]56號）確定的原則和要求，2003年、2004，我市相繼先后在蕭山區(qū)、余杭區(qū)和富陽市成立了城市管理綜合行政執(zhí)法局，開展了相對集中行政處罰權(quán)工作。根據(jù)中辦發(fā)[2004]24號文件精神和省關(guān)于文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)改革的要求，積極開展文化市場領(lǐng)域里的相對集中行政處罰權(quán)工作，成立了市、區(qū)（縣、市）文化市場綜合執(zhí)法隊伍，著力解決文化市場管理職能交叉、政出多門、多頭執(zhí)法、管理缺失、力量分散等問題。
我市開展相對集中行政處罰權(quán)后，行政執(zhí)法部門以“為人民執(zhí)法，讓人民滿意”為中心，堅持“依法、理性、科學(xué)、親民”的和諧執(zhí)法理念，緊緊構(gòu)建“和諧杭州”這一主題，有力地發(fā)揮城管執(zhí)法在城市管理工作的保障作用。我市城市管理行政執(zhí)法在以下幾個方面積極的開展工作：一是以機制創(chuàng)新為手段，落實層級執(zhí)法機制，優(yōu)化日常巡查機制，探索長效管理執(zhí)法支撐機，積極走科學(xué)執(zhí)法之路；二是以專項整治為抓手，積極開展非法涂寫廣告、運輸車拋灑滴漏、“門前三包”、非法養(yǎng)犬、國有土地違法建筑、破壞綠化、環(huán)�！皟稍肼曇晃廴尽钡倪`章查處，有效地解決了當前城市管理中的熱點難點問題；三是以督查考核為動力，全面履行七項職能。2003年查處案件56875件，2004年查處案件133267件，同比增長134.32%。
四、健全與“和諧杭州”相適應(yīng)的城市管理制度體系
制度建設(shè)是適應(yīng)“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”城市管理體制和依法管理、規(guī)范管理的前提和保障。目前我市已初步建立了與城市管理體制相配套的一系列法規(guī)和規(guī)章制度。為適應(yīng)形勢發(fā)展需要，先后對《杭州市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等管理條例進行了修改。為加強制度建設(shè)，先后出臺了《杭州市“門前三包”責(zé)任制管理辦法》、《杭州市建設(shè)工程渣土管理辦法》、《杭州市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》、《杭州市機動車輛清洗站管理辦法》、《杭州市城市生活垃圾管理辦法》、《杭州市城市排水管理辦法》、《杭州市地下管線蓋板管理辦法》、《杭州市地下水管理規(guī)定》、《杭州市城市供熱管理辦法》等一系列的政府規(guī)章。為彌補制度上的不足，市委、市政府還制訂了《杭州市城市潔化綠化亮化長效管理辦法》、《關(guān)于進一步加強窗口地區(qū)市容管理的實施意見》、《杭州市街景市貌長效管理辦法》、《關(guān)于認真做好燃氣供應(yīng)單位和液化氣站點審批工作的通知》等20余個城市管理的規(guī)范性文件。為保證城市管理法律法規(guī)的貫徹實施，在作業(yè)管理方面，制定了《推行市政、環(huán)衛(wèi)設(shè)施標準化管理的實施意見》等配套方案和措施。在監(jiān)督管理方面，建立了市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三大監(jiān)管工作機制及日常巡查制度。在公共安全管理方面，制定了城市燃氣、供水、防汛、防臺、隧道、橋梁等處置突發(fā)性事件的預(yù)案。這些政策、制度、標準、方案的出臺和實施，從各個層面和角度保證了城市管理的統(tǒng)一、有序，使各項管理工作的開展做到有法可依，有章可循。
我市城市管理工作通過深化管理體制改革和建立健全制度體系，城市面貌得到了進一步改善，據(jù)我市統(tǒng)計局和市城市管理辦公室對全市5000名市民進行問卷調(diào)查，結(jié)果有10.2%的人認為市區(qū)城市管理整體情況“好”，有59.7%的人認為“較好”，兩項合計達69.9%。在獲得了“國家衛(wèi)生城市”、“全國創(chuàng)建文明城市工作先進城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”、“全國環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”、“國家園林城市”、“全國綠化先進單位”、聯(lián)合國“人居獎”、“中國人居環(huán)境獎”等榮譽稱號的同時，市民對城市管理的滿意度也在逐年提高。（卞軍民）
