[ 商平度 ]——(2005-7-11) / 已閱28537次
關(guān)于農(nóng)村新增人口土地調(diào)整糾紛不屬于行政案件的幾點(diǎn)思考
[摘要] 對于農(nóng)村新增人口土地承包調(diào)整糾紛，某些人民法院將此類糾紛案件作為行政案件審理，認(rèn)為村委會(huì)是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，新增人口要求分地，對村委會(huì)享有一種程序性訴權(quán)應(yīng)予保護(hù)，筆者認(rèn)為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯(cuò)誤，不符合中央有關(guān)農(nóng)村土地承包政策的要求。農(nóng)村新增人口承包土地的權(quán)利，在土地發(fā)包時(shí)，應(yīng)得到平等的土地分配，而在承包期內(nèi)，則受到法律和政策上的限制。
關(guān)鍵詞：新增人口 行政案件 大穩(wěn)定 小調(diào)整 村民自治
增人不增地 減人不減地
對于農(nóng)村新增人口土地承包調(diào)整糾紛，某些人民法院以村委會(huì)作為被告，新增人口作為原告，將此類糾紛案件作為行政案件審理，并判決村委會(huì)對新增人口要求承包地的事項(xiàng)，限期履行召集村民大會(huì)研究的程序性職責(zé)；并對新增人口因沒有承包地由村委會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。判決認(rèn)為，依據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定：“ 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”。村委會(huì)是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，新增人口要求分地，對村委會(huì)享有一種程序性訴權(quán)應(yīng)予保護(hù)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)提交村民大會(huì)研究。根據(jù)法院的有關(guān)行政訴訟案件的情況統(tǒng)計(jì)，此類案件在全省乃至全國都有一定的普遍性。筆者認(rèn)為法院將此類糾紛納入行政案件予以受理并判決屬適用法律錯(cuò)誤，不符合中央有關(guān)農(nóng)村土地承包政策的要求。
一、農(nóng)村新增人口土地承包權(quán)利的法律保護(hù)
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和中央關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一系列政策，是解決農(nóng)村土地承包糾紛的根本依據(jù)。〈農(nóng)村土地承包法〉第三條規(guī)定， 國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。第四條規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。家庭承包方式作為基本的承包方式，家庭是相對于村集體享有承包主體資格的承包方。家庭中的個(gè)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。這種權(quán)利不得剝奪和非法限制，但這種權(quán)利是通過所在戶來行使的。而且，這種權(quán)利在土地發(fā)包時(shí)和土地承包期內(nèi)，在法律和政策上的規(guī)定是不同的，在發(fā)包時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都應(yīng)納入平均分配的方案，發(fā)包到戶；而在承包期內(nèi)，由于集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的法律制度，也是一項(xiàng)長期不變的政策，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包。對于新增人口的問題，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知，承包土地是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，前提是穩(wěn)定�！按蠓�(wěn)定、小調(diào)整”是指根據(jù)實(shí)際需要，在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整。做好“小調(diào)整”工作還應(yīng)堅(jiān)持以下幾條原則：一是“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整；二是不得利用“小調(diào)整”提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批；四是絕不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地。〈農(nóng)村土地承包法〉第二十八條規(guī)定，下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。解決人地關(guān)系的矛盾，按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，只能在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。目前已留有“機(jī)動(dòng)地”的地方，必須將“機(jī)動(dòng)地”嚴(yán)格控制在耕地總面積5％的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。目前尚未留有“機(jī)動(dòng)地”的地方，原則上都不應(yīng)留“機(jī)動(dòng)地”。對于土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。法院對于土地承包經(jīng)營糾紛，依據(jù)最高法的相關(guān)司法解釋，應(yīng)當(dāng)是作為民事案件予以受理。而對于新增人口要求承包地的問題，在符合政策條件的情況下，通過村民自治和相應(yīng)的行政指導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。
二、村委會(huì)在履行農(nóng)村土地承包調(diào)整職能過程中，不具備行政主體資格，也不具備行政賠償資格。
行政訴訟的被告應(yīng)當(dāng)具備行政主體資格，而村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)；對于村委會(huì)履行農(nóng)村土地承包調(diào)整職能，也不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。首先，村委會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，顯然不屬于行政機(jī)關(guān)。其次，村委會(huì)對集體土地的經(jīng)營管理權(quán)不屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政職權(quán)�！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“ 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。村委會(huì)對于土地承包作為發(fā)包方，在統(tǒng)一發(fā)包時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障全部的村集體成員依法享有承包權(quán)；而在承包期內(nèi)，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，村委會(huì)則不能為了保障新增人口都及時(shí)得到承包土地，而頻繁調(diào)整土地承包關(guān)系。只有在人地矛盾突出，并且有可供調(diào)整的土地，也只能依法進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。土地管理法第十四條第二款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。《村民委員會(huì)組織法》第十九條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定，方可辦理：（六）村民的承包經(jīng)營方案”。綜上，村民委員會(huì)、村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、或者村民小組對集體土地的經(jīng)營、管理是基于對土地的所有權(quán)，是村民自治范圍內(nèi)的一種公共事務(wù)的管理，是區(qū)別不同情況多方面的經(jīng)營、管理；對于土地承包調(diào)整事項(xiàng)，村委會(huì)只有提交研究權(quán)和事務(wù)執(zhí)行權(quán)。這種權(quán)利不是獨(dú)立的行政主體所享有的國家行政職權(quán)，村委會(huì)對土地的管理代表的是村民自治原則范圍內(nèi)的村民會(huì)議的意志，法律、法規(guī)授權(quán)的組織是獨(dú)立的行政主體，對于授權(quán)的事項(xiàng)，有獨(dú)立的決定權(quán)，并能對外獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任。而村委會(huì)對集體土地的承包調(diào)整事項(xiàng)沒有獨(dú)立的決定權(quán)，必須提交村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議決定。
新增人口因沒分到地要求村委會(huì)賠償，法院對此適用行政賠償判決也是錯(cuò)誤的。村委會(huì)同樣不具備行政賠償主體資格，行政賠償?shù)目铐?xiàng)也沒有來源。顯然也不屬于人民法院行政賠償訴訟的受案范圍。
三、村委會(huì)對需要進(jìn)行“小調(diào)整”的土地承包事項(xiàng)提交村民大會(huì)研究，屬于村委會(huì)的酌定事項(xiàng)，不同于行政主體必須作為的法定職責(zé)
法院不僅將農(nóng)村土地承包調(diào)整糾紛作為行政案件受理，而且判決村委會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)履行其法定職責(zé)。在出現(xiàn)人口增加要求村委會(huì)分地時(shí)，法院對此將村委會(huì)提交村民大會(huì)研究，視為行政主體必須作為的法定職責(zé)是錯(cuò)誤的，這不符合法律、法規(guī)及中央政策的規(guī)定。
在國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》（１９９５年５月６日）中明確提出：原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長承包期。提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”。在實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的地方，要不斷開辟新的就業(yè)門路，切實(shí)解決好新增勞動(dòng)力的出路問題。未實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的地方，也應(yīng)保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。山東省政府《關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營制度的若干規(guī)定》第十條規(guī)定， 土地承包合同重新簽訂后，雙方必須嚴(yán)格履行，不得因人口變化而增減土地，擅自變更承包合同。實(shí)行兩田制的村，因承包方人口增減確需調(diào)整土地的，可采取增加口糧田、減少責(zé)任田或者減少口糧田、增加責(zé)任田即兩田互補(bǔ)的辦法解決。
從以上法律、法規(guī)及政策的規(guī)定來看，村委會(huì)只有在人地矛盾突出、群眾意見大，并且村里有可供調(diào)整的土地的情況下才將土地承包調(diào)整事項(xiàng)提交村民大會(huì)或村民代表大會(huì)研究決定�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：有權(quán)召集村民大會(huì)的主體有兩個(gè)：其一是村委會(huì)，其二是十分之一以上的村民要求。不是某一戶人口增加或者村里人口有所增加要求分地，村委會(huì)就有權(quán)直接給其分地，或者村委會(huì)就必須將該請求提交村民大會(huì)研究，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)綜合村里的情況，看是否符合“小調(diào)整”的條件，并且按照“小調(diào)整”的程序依法辦理。這種“小調(diào)整”的條件，對于一個(gè)村里的人口和土地的實(shí)際情況來說，是非常復(fù)雜和不斷變化的，僅在一個(gè)行政訴訟當(dāng)中是難以查清的。由此可以看出，無論是村里的人口增減也好，還是某一戶的人口增減也好，不能直接導(dǎo)致村委會(huì)就必須提交村民大會(huì)研究，這顯然不同于行政主體依照法律規(guī)定的職責(zé)必須作為的法定情形。
四、農(nóng)村土地承包是以戶為單位承包，不是以個(gè)人為單位承包（不宜家庭承包的荒山、荒灘等土地承包除外）
法院的判決是以個(gè)人為訴訟主體的，這與我國憲法、法律規(guī)定的家庭承包經(jīng)營制度不符�！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。所以，戶才是與村發(fā)生土地承包關(guān)系的主體，一個(gè)家庭中的新增人員在實(shí)體法上不具備承包土地合同的主體資格，當(dāng)然也就不存在程序法上的訴權(quán)。新增人員的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)通過所在戶來主張，在承包期內(nèi)，新增人員的承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)政策規(guī)定，一般是通過家庭內(nèi)部對原來所承包的土地重新分配自行解決。作為每個(gè)村民，雖然都享有的平等的承包經(jīng)營權(quán)，但在承包期內(nèi)，在目前法律制度和政策設(shè)定上，只能局限性、限制性的實(shí)現(xiàn)，這種限制性就是新增人員的權(quán)利行使，受到穩(wěn)定土地承包關(guān)系整體利益的限制。
五、法院對此類案件作為行政案件予以審理的弊端：
新增人口能否從村里再分到相應(yīng)的土地，必須依據(jù)相關(guān)的法律和中央有關(guān)土地承包的政策規(guī)定進(jìn)行，農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)增減有多種情況，有新生、去世的，有結(jié)婚、上學(xué)、入伍的，有進(jìn)城經(jīng)商打工棄農(nóng)的，所有這些因素都會(huì)引起人地矛盾糾紛，法院將村委會(huì)向村民大會(huì)提交研究事項(xiàng)的行為，視為行政主體必須作為的法定職責(zé)屬適用法律錯(cuò)誤，實(shí)際上是國家的審判權(quán)介入了村民自治的領(lǐng)域，如果村委會(huì)在執(zhí)行國家法律、黨的政策存在什么問題，應(yīng)當(dāng)由縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照各自職責(zé)進(jìn)行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，對發(fā)生糾紛的按法定途徑依法解決。法院用行政判決調(diào)整人地矛盾糾紛可能帶來以下問題：其一判決事項(xiàng)和原告的訴訟請求不符，所要解決的糾紛事項(xiàng)并沒有解決。如果原告申請法院強(qiáng)制執(zhí)行該判決，法院難以強(qiáng)制村委會(huì)必須召開村民會(huì)議。即使村委會(huì)自動(dòng)履行該判決，也可能村里沒有可供調(diào)整承包的土地，這樣也就沒有提交村民大會(huì)研究的必要性，當(dāng)然，也可能出現(xiàn)其他人也要求分地的情況。如果村委會(huì)違背民主議定的原則，強(qiáng)行給其分地，就可能損害其他村民的利益和集體的利益，帶來其他難以預(yù)料控制的矛盾。這樣的行政判決起不到解決問題的作用。其二、這樣的行政判決帶來的是法律效果與社會(huì)效果的雙重混亂，并可能引發(fā)新的矛盾。從法律效果上，這樣的判決由于適用法律錯(cuò)誤，客觀上帶來法律效果的混亂。如果認(rèn)為村里的新增人口要求村委會(huì)分地的要求，是一種應(yīng)有法院主管保護(hù)的程序性訴權(quán)，并且對這種程序性訴權(quán)用行政法及行政訴訟法予以保護(hù)，不考慮戶為單位進(jìn)行土地承包的法律制度，不考慮該戶目前到底有多少承包地，以及與該村人均承包地的具體情況，不考慮穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系為核心的原則，不考慮村民自治的法律制度，就判決要求村委會(huì)必須履行其法定職責(zé)，必須提交村委會(huì)討論，至于村民大會(huì)是否決定給新增人口分地則在所不論；對此可想而知，這種判決是一個(gè)空判，難以執(zhí)行，法院自身也難以執(zhí)行結(jié)案。這必然有損法院裁判的法律權(quán)威。審判權(quán)介入到不該介入的領(lǐng)域，超出了法院的主管范圍。只有統(tǒng)一正確的適用法律，執(zhí)行政策規(guī)定，才能為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)良好的法制環(huán)境。從社會(huì)效果上，這種判決同樣會(huì)帶來村委會(huì)工作管理的混亂，勢必對穩(wěn)定的土地承包關(guān)系形成沖擊，其后果有可能激化其他矛盾。一個(gè)村的人口增減是經(jīng)常變化的，如果其他新增人口紛紛效仿此道，向法院提起行政訴訟要求村委會(huì)分地，法院就判決要求村委會(huì)召開村民會(huì)議研究，將不利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，不利于維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，有違服務(wù)大局的執(zhí)法要求。
東營市人大內(nèi)司委 商平度
0546-8331998
13562258351
參考書目：
1、中華人民共和國農(nóng)村土地承包法
2、國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知（國辦發(fā)明電〔2004〕21號）
3、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知中辦發(fā)〖1997〗16號
4、山東省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法
5、關(guān)于開展農(nóng)村土地承包政策法律貫徹執(zhí)行情況檢查的通知 農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]8號
6、中華人民共和國土地管理法
