[ 商平度 ]——(2005-7-11) / 已閱8446次
試論建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的合法性
目前的法制環(huán)境條件下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴具有多方面的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于有些地方建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的問(wèn)題，要看到現(xiàn)象，更要分析問(wèn)題的本質(zhì)。立場(chǎng)不同視角不同，認(rèn)識(shí)可能就不同，但應(yīng)統(tǒng)一于依法認(rèn)識(shí)的維度。
從行政機(jī)關(guān)的角度講，行政首長(zhǎng)是本部門的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)行政訴訟的意義，解決好思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，出庭應(yīng)訴有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)法的不足，落實(shí)違法行政的責(zé)任追究，促進(jìn)執(zhí)法水平的提高。國(guó)務(wù)院在《推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到積極出庭應(yīng)訴、答辯，接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督。對(duì)人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺履行。這與行政訴訟法的規(guī)定是一致的。行政訴訟法確立的訴訟代理人制度，賦予了行政首長(zhǎng)是否自己出庭應(yīng)訴有選擇權(quán)，這類似于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。只要依法履行了相應(yīng)的訴訟義務(wù)，就是依法應(yīng)訴。在行政訴訟法律關(guān)系中，行政主體是一方當(dāng)事人的地位，法律在賦予其訴訟權(quán)利的同時(shí)，也規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)和法律責(zé)任。一些地方政府通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，側(cè)重的是對(duì)依法行政責(zé)任落實(shí)的總體把握，是政府加強(qiáng)依法行政的自律制度要求。但從具體的訴訟看，用地方行政制度對(duì)訴訟法中行政主體依法享有的訴訟權(quán)利行使方式進(jìn)行限制是否合法，是否符合行政法各負(fù)其責(zé)的原理，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和具體事項(xiàng)的行政責(zé)任、法律責(zé)任在內(nèi)涵上是有區(qū)別的。具體部門的職權(quán)是法律賦予的，相應(yīng)的責(zé)任也是法定的，訴訟的法律責(zé)任承擔(dān)主體是涉訴的行政主體。如果說(shuō)行政首長(zhǎng)的行政職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府可以在法定的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整，但行政主體的行政首長(zhǎng)是依據(jù)訴訟法享有一方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，政府的干涉能不能看作是當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利的自愿處分，如果行政首長(zhǎng)代表行政主體要求依法保障自身的訴訟權(quán)利怎么辦。現(xiàn)實(shí)中，如果行政首長(zhǎng)一概不出庭確實(shí)存在一些問(wèn)題，但不能把出庭應(yīng)訴簡(jiǎn)單的看成是一把手工程。對(duì)于一些重大典型、社會(huì)影響面大的行政案件訴訟，通過(guò)一把手親自出庭，有利于掌握?qǐng)?zhí)法中存在的問(wèn)題，更好的解決問(wèn)題，落實(shí)相關(guān)的責(zé)任追究。對(duì)于一般的行政案件訴訟，一把手可以經(jīng)過(guò)慎重研究后依法聘請(qǐng)代理人到庭.因?yàn)橐话咽謱?duì)爭(zhēng)議事實(shí)和法律規(guī)定的了解可能不如分管的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法人員、律師。由于行政機(jī)關(guān)事先了解事情的原委、性質(zhì)，會(huì)考慮用最佳人選組合應(yīng)對(duì)訴訟。行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是全面負(fù)總責(zé)，是第一責(zé)任人，內(nèi)部還有職責(zé)分工，還有其他直接責(zé)任人。不管應(yīng)訴的行政主體如何處理面對(duì)的訴訟，責(zé)任都由它來(lái)承擔(dān)，不是直接由政府承擔(dān)。因此，對(duì)一把手出庭的問(wèn)題，既要分析解決不愿意出庭背后的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也要尊重法律賦于一把手的行政權(quán)力和行政機(jī)關(guān)自身權(quán)力運(yùn)做的規(guī)律特點(diǎn)。從制度的定位講，可以有條件的提倡行政首長(zhǎng)出庭，不宜把這一制度剛性化。出庭應(yīng)訴與行政首長(zhǎng)的職責(zé)具有一致性，但與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分工以及責(zé)任的承擔(dān)也會(huì)有沖突。對(duì)于“一把手出庭”的提法，不宜過(guò)份拔高，高了就有點(diǎn)人治的味道，不能離了一把手，什么也辦不了。作為行政首長(zhǎng)出上幾次庭，對(duì)個(gè)人的法制意識(shí)可能會(huì)有所促進(jìn)，但不是根本措施。重要的不是行政首長(zhǎng)是否必須出庭，而是要高度重視面對(duì)的行政訴訟，依法解決好糾紛，是為了少當(dāng)被告。目前黨政分開的改革還沒(méi)有完全到位，可能也存在黨政責(zé)任不分的問(wèn)題。作為行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵還是提高行政首長(zhǎng)和執(zhí)法隊(duì)伍的法律素質(zhì)，樹立執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?shù)默F(xiàn)代執(zhí)法理念。
從審判機(jī)關(guān)的角度看，行政審判在法制環(huán)境方面存在著受理難、審理難、執(zhí)行難的問(wèn)題，如果有行政機(jī)關(guān)的大力配合，減少一些不當(dāng)干擾，使司法審查的他律機(jī)制和行政機(jī)關(guān)的自律機(jī)制能很好的結(jié)合，無(wú)疑能更好的發(fā)揮司法審查具有維護(hù)和監(jiān)督的雙重功能。間接配合源自政府，但政府不得干涉行政審判，政府制定制度不宜直接介入到訴訟法律關(guān)系中，因?yàn)檎皇切姓V訟法律關(guān)系的主體；直接配合源自應(yīng)訴的行政主體，所謂配合就是依法行使訴訟權(quán)利履行訴訟義務(wù)和責(zé)任，審判機(jī)關(guān)有權(quán)在行政主體不履行判決時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門發(fā)出司法建議。合法的行政行為有時(shí)也會(huì)引起訴訟，這時(shí)司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力是一種加強(qiáng)的確認(rèn)。但行政訴訟主要針對(duì)的是違法的行政行為，原告起訴啟動(dòng)行政訴訟之后，宏觀的說(shuō)就是審判權(quán)力對(duì)行政權(quán)力行政行為運(yùn)做的糾正。權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督都具有對(duì)抗性的一面，有的行政機(jī)關(guān)采取不當(dāng)手段脫離了依法的軌道，出現(xiàn)行政權(quán)力與司法權(quán)力、權(quán)力與法律、人治與法治的較量，審判機(jī)關(guān)就要靠職權(quán)主義的審理模式、公正的判決和司法強(qiáng)制力，保障原告的合法權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。訴訟代理人制度是為了雙方當(dāng)事人更好的維護(hù)自身利益，作為審判機(jī)關(guān)理應(yīng)平等保障，這是法律對(duì)審判機(jī)關(guān)的要求，這樣才符合程序公正的要求�，F(xiàn)實(shí)的看，行政審判的諸多困難不是行政首長(zhǎng)出不出庭所能解決的，認(rèn)識(shí)不到位出庭也是形式。對(duì)于行政首長(zhǎng)出庭這一行政制度，需要從不同的法制視角進(jìn)行探討整合全面的認(rèn)識(shí)它。
建議法院與政府聯(lián)合設(shè)立靈活的行政首長(zhǎng)旁聽制度，精選案例，注重實(shí)效，為行政首長(zhǎng)開辟各取所需的法制課堂，對(duì)涉訴的行政首長(zhǎng)也可以建議旁聽，以此推動(dòng)行政首長(zhǎng)自愿出庭應(yīng)訴。相信依法行政與行政審判會(huì)形成更好的良性互動(dòng)的新局面。
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