[ ]——(2000-5-24) / 已閱7218次
督促程序適用中的問(wèn)題及對(duì)策探討
河北省高級(jí)人民法院研究室
督促程序是我國(guó)民事訴訟法新增加的一種程序。它是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而設(shè)置的一種非訟程序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法》)規(guī)定，債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人給付金錢(qián)、有價(jià)證券符合法律規(guī)定條件的，可以向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)支付令。人民法院受理申請(qǐng)后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對(duì)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)自收到支付令之日起十五日內(nèi)清償債務(wù)，或者向人民法院提出書(shū)面異議，債務(wù)人在法律規(guī)定期間不提出異議，又不履行支付令的，債權(quán)人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。督促程序的適用簡(jiǎn)便、快捷，使債權(quán)人不經(jīng)訴訟就能得到清償債務(wù)實(shí)現(xiàn)權(quán)利。92年修訂后的民訴法實(shí)施以來(lái)，我省基層人民法院認(rèn)真探索，積極適用督促程序辦理民事、經(jīng)濟(jì)案件，收到了良好的社會(huì)效果。截止99年9月我省法院共辦結(jié)督促程序案件82675件，占同期審結(jié)一審民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件總數(shù)的4.51％，發(fā)出支付令78658份，生效支付令金額143139.02萬(wàn)元。使一大批債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的民事經(jīng)濟(jì)糾紛通過(guò)訟外程序得到解決，既減輕了當(dāng)事人的訴累，又節(jié)省了法院的人力、物力，提高了辦案效率，降低了訴訟成本。但是經(jīng)過(guò)8年多來(lái)的司法實(shí)踐，也暴露出一些實(shí)際問(wèn)題與立法缺陷。為了使督促程序這一新生事物更加完善和規(guī)范，最近，我們對(duì)全省法院適用督促程序的有關(guān)問(wèn)題，組織專門(mén)力量，深入進(jìn)行調(diào)研、分析探討。
一、適用督促程序中存在的主要問(wèn)題及其原因
(一)適用督促程序案件少。92年全省執(zhí)結(jié)支付令案件17440件，而到98年僅為9433件；督促程序?qū)嵤?年間，我省基層法院適用督促程序82675件，平均每年11800余件，按174個(gè)基層法院算，每年平均結(jié)案64件，微不足道。且適用督促程序案件沒(méi)有逐年增加。其原因主要是有些債權(quán)人缺乏必要的法律知識(shí)，對(duì)一些符合申請(qǐng)支付令的糾紛不知申請(qǐng)適用督促程序解決糾紛，一方面說(shuō)明有些部門(mén)在普法工作中對(duì)此重視不夠，宏觀法律宣傳多，具體法律規(guī)定宣傳少；有關(guān)刑事方面的法律宣傳多，而民事、經(jīng)濟(jì)方面的法律宣傳少；實(shí)體法律宣傳多，程序法律宣傳少。另一方面也說(shuō)明一些法院結(jié)合辦案，宣傳有關(guān)督促程序的意義及具體運(yùn)作方法不夠。
(二)督促程序案件受理費(fèi)規(guī)定不合理。一是案件受理費(fèi)數(shù)額過(guò)低，影響審判機(jī)關(guān)對(duì)適用督促程序的積極性，也與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)反差太大。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第132條規(guī)定“依照民事訴訟法第189條規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)支付令的案件，交納申請(qǐng)費(fèi)100元”。一方面基層人民法院辦理這類案件所支付的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所收取的費(fèi)用，入不敷出。因大部分基層法院經(jīng)費(fèi)緊缺，無(wú)力支付必要的辦案經(jīng)費(fèi)，而按訴訟程序立案受理，則財(cái)產(chǎn)案件訴訟收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出適用督促程序受理案件，有些案件寧可動(dòng)員當(dāng)事人走訴訟程序，也不按督促程序辦理。另一方面，有些當(dāng)事人，鉆支付令案件收費(fèi)固定且數(shù)額偏低的空子，明明知道糾紛比較復(fù)雜，本應(yīng)以普通程序?qū)徖淼陌讣�，也申�?qǐng)支付令，而有的法院審查不嚴(yán)，有申請(qǐng)就受理，致使當(dāng)事人規(guī)避法律。二是最高法院有關(guān)的現(xiàn)行規(guī)定，督促程序因債務(wù)人的異議而終結(jié)的，申請(qǐng)費(fèi)由申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。但因債務(wù)人異議而終結(jié)督促程序后，債權(quán)人另行起訴還要按照訴訟程序的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)再行交納訴訟費(fèi)，實(shí)踐中，容易形成不管債務(wù)人異議是否合理，都將把申請(qǐng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到債權(quán)人身上，不利于保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。對(duì)此，一些債權(quán)人怕雙重交費(fèi)而寧可不申請(qǐng)支付令而另提請(qǐng)?jiān)V訟程序。
(三)督促程序案件地域管轄的局限性，影響了當(dāng)事人選擇適用支付令的積極性。由于我國(guó)民訴法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，債權(quán)人申請(qǐng)支付令，由債務(wù)人所在地基層人民法院管轄，而在實(shí)際生活中，由于地方保護(hù)主義的存在，致使一些債權(quán)人不敢適用督促程序向債務(wù)人所在地基層法院申請(qǐng)支付令。
(四)債務(wù)人對(duì)支付令提出異議的隨意性，影響了督促程序的適用。按《民訴法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，支付令發(fā)出后，如果被申請(qǐng)人在法定期間提出書(shū)面異議，支付令自動(dòng)失效，法院將裁定終結(jié)督促程序，告知當(dāng)事人另行起訴。司法實(shí)踐中，適用督促程序案件，被申請(qǐng)人提出異議的較多，一些被申請(qǐng)人為拖延時(shí)間，逃避債務(wù)，故意提出不實(shí)的書(shū)面異議，徒增申請(qǐng)人訴累，浪費(fèi)法院的人力、物力。造成對(duì)督促程序使用價(jià)值的懷疑。如有的法院適用督促程序案件，當(dāng)事人提出書(shū)面異議的高達(dá)40％以上。
(五)因《民訴法》對(duì)督促程序是否允許進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行未有明確規(guī)定，法院在支付令沒(méi)有發(fā)生法律效力的法定期間難以采取保全措施和先予執(zhí)行，致使一些案件的被申請(qǐng)人轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損財(cái)產(chǎn)，造成支付令生效后執(zhí)行困難或不能執(zhí)行。
(六)剝奪了債權(quán)人的部分權(quán)利。在處理借款合同糾紛案件時(shí)，不少法院都使用了督促程序，因最近幾年的借款合同一般都有抵押或擔(dān)保，辦案人員在下達(dá)支付令時(shí)多數(shù)只給債務(wù)人下達(dá)，不給擔(dān)保人下達(dá)，使擔(dān)保人逃避責(zé)任。也有的申請(qǐng)人將借款本息一分為二，要求債務(wù)人歸還一半，擔(dān)保人歸還一半，這難免又侵害了擔(dān)保人的合法權(quán)益。
(七)在督促程序的適用中，對(duì)管轄異議的處理缺乏明確規(guī)定。在級(jí)別管轄方面按照民訴法第189條的規(guī)定，申請(qǐng)支付令案件，管轄權(quán)一律歸基層法院，并無(wú)數(shù)額的規(guī)定。但按照最高法院或地方法院的規(guī)定，對(duì)基層法院受理財(cái)產(chǎn)案件限定了一定的標(biāo)的額，如近年來(lái)一般基層法院受理的財(cái)產(chǎn)案件在50萬(wàn)元以下，前不久，級(jí)別管轄財(cái)產(chǎn)案件的受理數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)又作了調(diào)整，河北的基層法院一審受理財(cái)產(chǎn)案件的標(biāo)的額分為300萬(wàn)、200萬(wàn)、100萬(wàn)元以下三類。但支付令案件既然不屬于訴訟程序案件又是否適用這一規(guī)定?對(duì)此各地五花八門(mén)，掌握數(shù)額不一。有的將最高限額掌握在幾百元、幾千元以下，有的則掌握在數(shù)十萬(wàn)元。經(jīng)對(duì)某一基層法院的10個(gè)適用督促程序卷的隨機(jī)抽查發(fā)現(xiàn)，標(biāo)的額最小的為110萬(wàn)元，最大的達(dá)160萬(wàn)元。
(八)現(xiàn)行民訴法及最高法院有關(guān)司法解釋對(duì)適用督促程序案件的范圍規(guī)定過(guò)寬。民訴法第189條規(guī)定為“債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人給付金錢(qián)、有價(jià)證券”，最高法院擴(kuò)大解釋為“(1)請(qǐng)求給付金錢(qián)或匯票、本票、支票以及股票、債券、國(guó)庫(kù)券、可轉(zhuǎn)讓的存款單等有價(jià)證券的；(2)請(qǐng)求給付的金錢(qián)或者有價(jià)證券已到期且數(shù)額確定，并寫(xiě)明了請(qǐng)求所根據(jù)的事實(shí)、證據(jù)的……”。對(duì)此，執(zhí)行中理解不一，特別是“給付金錢(qián)”概念不清。司法實(shí)踐中，給付之訴絕大部分都是請(qǐng)求給付金錢(qián)；此外，“債權(quán)人”的含義也不清楚，導(dǎo)致一些基層法院對(duì)借款合同、購(gòu)銷合同糾紛案件等都適用了督促程序。
(九)對(duì)于錯(cuò)誤支付令的補(bǔ)救程序欠缺完善。民訴法對(duì)于生效的錯(cuò)誤支付令的處理沒(méi)有作出規(guī)定，因此不能適用審判監(jiān)督程序。最高法院的有關(guān)司法解釋規(guī)定“債務(wù)人不得申請(qǐng)?jiān)賹彙保叭嗣穹ㄔ涸洪L(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，認(rèn)為需要撤銷的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論通過(guò)后，裁定撤銷原支付令，駁回債權(quán)人的申請(qǐng)”。但對(duì)于院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)的渠道，當(dāng)事人申請(qǐng)救濟(jì)的途徑，糾正的期限等，都沒(méi)有作出具體的規(guī)定或解釋，不利于及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(十)一些法院對(duì)支付令案件重視程度不夠，存在著重訴訟程序輕督促程序的思想，不注重適用支付令。一方面因辦案人手少案件大量積壓，另一方面，大量債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確具有對(duì)等給付義務(wù)，債務(wù)人有明確、固定的居住場(chǎng)所的案件仍然在適用普通程序或簡(jiǎn)易程序按部就班地進(jìn)行。還有的法院對(duì)支付令法律文書(shū)管理不嚴(yán)，支付令發(fā)出后完事大吉，發(fā)揮不出督促程序的應(yīng)有作用。甚至最高法院的司法統(tǒng)計(jì)報(bào)表也未將督促程序與普通、簡(jiǎn)易程序從統(tǒng)計(jì)口徑上一視同仁。
二、解決適用督促程序中存在問(wèn)題的建議
由于民訴法及最高人民法院關(guān)于適用《民訴法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)中對(duì)督促程序的規(guī)定尚不完善，并且督促程序與其它程序和民訴法總則部分的一些規(guī)定之間，在法律結(jié)構(gòu)上缺乏內(nèi)在聯(lián)系和必要的銜接，造成審判實(shí)踐中不便于適用或適用法律不統(tǒng)一，影響了督促程序優(yōu)越性的發(fā)揮，因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，切實(shí)充分發(fā)揮督促程序在審判實(shí)踐中調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用，經(jīng)深入調(diào)查研究，提出以下幾點(diǎn)建議：
(一)加強(qiáng)關(guān)于督促程序方面的法律宣傳、普及。一方面是要向人民群眾廣泛宣傳民訴法關(guān)于督促程序的規(guī)定及其簡(jiǎn)便、快捷、高效的優(yōu)點(diǎn)，增強(qiáng)債權(quán)人利用督促程序的意識(shí)。另一方面，人民法院要教育審判人員注意克服重訴訟程序輕督促程序思想，對(duì)符合支付令適用條件的，人民法院要注意及時(shí)引導(dǎo)債權(quán)人選擇適用督促程序，以利加速資金流轉(zhuǎn)，使債權(quán)人的合法權(quán)益及時(shí)得到保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(二)調(diào)整適用督促程序案件的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)規(guī)定適用支付令的標(biāo)的額上限標(biāo)準(zhǔn)。因督促程序具有法官工作量不大，且支付令因債務(wù)人提出異議而失效這一特點(diǎn)，所以若按《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第五條財(cái)產(chǎn)案件的規(guī)定收取費(fèi)用，顯然偏高。如債務(wù)人提出異議，督促程序終結(jié)，則債權(quán)人為了保護(hù)自己的合法權(quán)益向法院另行提起訴訟，仍需交納訴訟費(fèi)，這樣債權(quán)人為了保護(hù)自己的同一項(xiàng)權(quán)利而交納雙重的訴訟費(fèi)用，顯然不合理。但如果不論標(biāo)的大小，一律按100元標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，又不能體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)對(duì)等原則。應(yīng)以100元為起點(diǎn)，按低于財(cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一定比例的數(shù)額收取督促程序案件受理費(fèi)。督促程序的收案標(biāo)的金額應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，全國(guó)統(tǒng)一制定一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)幅度，由各省、市、自治區(qū)高院根據(jù)本地實(shí)際在此幅度內(nèi)規(guī)定本省、市、自治區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，就目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況全國(guó)的基本標(biāo)準(zhǔn)上限可規(guī)定為10—50萬(wàn)元。超過(guò)此限的不應(yīng)適用督促程序。
(三)應(yīng)通過(guò)修改立法、司法解釋，給予法官必要的程序選擇權(quán)和對(duì)適用督促程序案件的債務(wù)人異議的實(shí)體審查權(quán)。1對(duì)于明顯符合適用督促程序條件的案件，當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)支付令的，應(yīng)允許立案法官據(jù)情決定是否適用督促程序。如原告堅(jiān)持不予申請(qǐng)的，方可繼續(xù)適用訴訟程序?qū)徖怼?根據(jù)目前的法律規(guī)定，債務(wù)人在法定期間有權(quán)提出書(shū)面異議，除對(duì)債務(wù)本身沒(méi)有異議，只是提出缺乏清償能力的不影響支付令效力外，無(wú)論其異議所持的理由是否充分，都不影響異議的成立。人民法院無(wú)須審查異議是否有理由，異議一經(jīng)提出，就應(yīng)當(dāng)直接裁定終結(jié)督促程序。在審判實(shí)踐中，債務(wù)人往往利用督促程序的這一特征，出于“有棗無(wú)棗打三竿”的心理，隨便提出異議而終結(jié)督促程序，使督促程序顯得蒼白無(wú)力。因此，有必要在保護(hù)債務(wù)人異議權(quán)的前提下，對(duì)債務(wù)人提出異議作出適當(dāng)規(guī)范。一是債務(wù)人提出書(shū)面異議應(yīng)提供必要的證據(jù)材料，不能提供的視為異議無(wú)效；二是應(yīng)由法官對(duì)提出書(shū)面異議的債務(wù)人進(jìn)行必要的訊問(wèn)，適當(dāng)審查異議是否有理由，并且據(jù)此決定是否裁定終結(jié)督促程序。
(四)對(duì)于適用督促程序案件，增加必要的財(cái)產(chǎn)保全等措施。執(zhí)行工作一直是困擾法院的老大難問(wèn)題，財(cái)產(chǎn)保全、先予執(zhí)行等措施在其它訴訟程序中是保障當(dāng)事人合法權(quán)益落實(shí)的有力手段，也是減輕法院執(zhí)行工作難度的有效方法。而在審理適用督促程序的案件時(shí)，又不能采取財(cái)產(chǎn)保全等措施，這樣不利于生效支付令的執(zhí)行。為使生效支付令及時(shí)依法得到執(zhí)行、兌現(xiàn)，應(yīng)在審理適用督促程序的案件時(shí)，適當(dāng)增加財(cái)產(chǎn)保全等措施。
(五)進(jìn)一步規(guī)范支付令的適用范圍。按照法制統(tǒng)一的原則，科學(xué)規(guī)范、統(tǒng)一各項(xiàng)基本法之間、程序法與實(shí)體法之間關(guān)于“債權(quán)人”、“債務(wù)人”；“請(qǐng)求給付金錢(qián)……”等有關(guān)條款，明確界定一般債權(quán)債務(wù)與合同法律關(guān)系；普通、簡(jiǎn)易、督促程序案件的適用標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決督促程序適用過(guò)濫的問(wèn)題。同時(shí)，在審判實(shí)踐中，也應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分民法理論中的“債”與民訴法中的“債務(wù)”，以免從案件適用范圍上將督促程序混同于訴訟程序。
(六)嚴(yán)格支付令的送達(dá)手續(xù)。根據(jù)最高法院的有關(guān)司法解釋，法院受理債權(quán)人支付令申請(qǐng)的條件之一是支付令能夠送達(dá)債務(wù)人，這也是督促程序的重要特征之一。這里所說(shuō)的“能夠送達(dá)”應(yīng)當(dāng)理解為能夠直接送達(dá)，即人民法院應(yīng)指派專人把支付令直接交給債務(wù)人本人，一般不應(yīng)適用留置送達(dá)。向債務(wù)人本人送達(dá)支付令時(shí)，如本人當(dāng)場(chǎng)拒絕接收，可以留置送達(dá)，但要從嚴(yán)掌握。對(duì)于債務(wù)人不在我國(guó)境內(nèi)，或者雖在我國(guó)境內(nèi)，但下落不明的，則不能適用督促程序。也就是說(shuō)，公告送達(dá)不適用于督促程序。郵寄送達(dá)也有可能因種種原因而使債務(wù)人無(wú)法如期收到支付令，從而影響債務(wù)人行使權(quán)利，不利于債務(wù)人對(duì)支付令提出異議。故不允許采取郵寄送達(dá)的方式送達(dá)支付令。
(七)健全和完善對(duì)生效錯(cuò)誤支付令的司法救濟(jì)程序，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。嚴(yán)格依法受理，正確適用法律，從立案受理、審查、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行流程管理。在切實(shí)保證案件質(zhì)量的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著“實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾”的原則，一是賦予當(dāng)事人對(duì)“認(rèn)為生效支付令適用法律錯(cuò)誤”的申訴權(quán)和申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)；二是賦予上級(jí)法院對(duì)基層法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的支付令的提審和指令再審權(quán)；三是對(duì)生效支付令的“確有錯(cuò)誤”作出比較規(guī)范的界定。
