[ 武志國 ]——(2005-7-20) / 已閱22590次
從《物權法（草案）》看中國不動產(chǎn)登記機構未來走向
內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲備登記中心 武志國
《物權法（草案）》第十條第二款規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！钡怯浀姆秶�、機構統(tǒng)一到怎樣的地步，這里沒有明確，實際上本部分涉及國家機構改革等重大問題，很多方面還是探討嘗試性的，于是把不動產(chǎn)機構的定位問題交給了未來的不動產(chǎn)立法。
一、不動產(chǎn)登記機構的審查模式
目前各國登記機關所采取的審查制度大致可以分為兩種，一為實質(zhì)審查主義，一為形式審查主義。采形式審查主義的國家，對于登記的申請，只進行形式上的審查，至于登記證上所載權利事項有無瑕疵，則不予過問，這樣的公示不具有公信力。采實質(zhì)審查主義的國家的登記具有公信力。依公示公信原則，只要無異議登記，即使登記所記載的權利與真實的權利狀態(tài)不符，因相信登記正確而與登記名義人進行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保護。實質(zhì)審查主義與形式審查主義的主要區(qū)別，在于就作為不動產(chǎn)物權變動的基礎原因——債權關系，登記機關有無審查權限�！段餀喾ǎú莅福� 第十一條 當事人申請登記，應當提供權屬證書、合同書、法院判決或者征收決定以及標明不動產(chǎn)位置、面積等的其他必要材料。”；第十二條規(guī)定：“登記機構應當履行下列職責：（一）查驗申請人提交的必要材料；（二）就有關登記事項詢問申請人；（三）如實、及時地登記有關事項；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責。登記機構認為對申請登記的不動產(chǎn)的實際狀況需要查看的，申請人以及其他有義務協(xié)助的人應當協(xié)助。就本條來講，取向為實質(zhì)審查，成為我國不動產(chǎn)登記機構定位的一個基點。
二、通行的登記機構的定位和設置模式
國外以及一些地區(qū)的不動產(chǎn)登記的立法體例：
1、瑞士的不動產(chǎn)登記機關通常為各州法院（瑞士民法典及州法的規(guī)定）；
2、德國實行由地方法院（不動產(chǎn)登記局）統(tǒng)一管轄（德國土地登記條例第1條第1款）；
3 、日本不動產(chǎn)登記機關是性質(zhì)為司法行政機關的法務局，支局及派出所（日本不動產(chǎn)登記法第8條第12項）；
4、英國城鄉(xiāng)土地登記的機構為“政府土地登記局”；
5、目前在我國臺灣地區(qū)由臺灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設置的專門的地政事務所，主辦不動產(chǎn)登記（依《土地法》第39條）。
關于不動產(chǎn)登記之主辦機關，現(xiàn)代各國（地區(qū)）的立法例大致有司法機關或是隸屬于政府的專門的不動產(chǎn)登記部門。并且無論是司法機關還是隸屬于政府機關的專門機構都實行統(tǒng)一管轄登記，各國不動產(chǎn)要么由司法機關統(tǒng)一登記，要么由隸屬于政府的專門機構進行登記，而不是多部門多頭執(zhí)政，從而避免因分散管理而出現(xiàn)的混亂，對于我國的比較借鑒意義主要是登記的中立性和效率性，我們還是需要從我國的實際情況出發(fā)，不能簡單地套用。
三、構建適合我國國情的不動產(chǎn)登記機構
（一）登記價值的沖突和平衡
便民是第一價值取向：登記除所具有的物權公示功能外，雖然還有行政監(jiān)督的作用，但這個作用是從屬的、外在的，而不是本原的、固有的，行政機關完全可以利用法院登記的信息實施其行政監(jiān)管的職能。效率是第二價值取向，必須建立統(tǒng)一的登記機關，“多頭登記”已成為眾矢之的，并被認為是導致我國登記狀況十分混亂的主要原因。成本是第三價值取向。
（二）關于不動產(chǎn)物權登記的考量
登記機構定位的考量主要是針對不動產(chǎn)物權本身的多樣性和復雜性，當前設置統(tǒng)一登記機關的成本和可行性也是必須考慮的。當然最重要的是要克服掉當前登記體制下容易滋生腐敗低、效率和不專業(yè)的最為根本的弊端。這是我國不動產(chǎn)登記制度另外一個非常重要的基點。其中不動產(chǎn)登記的技術性問題不是最為艱難的問題，不應成為取舍各種方案的決定性因素。
不動產(chǎn)物權種類繁多，從權利性質(zhì)上分包括所有權、用益物權和擔保物權，從權利客體上分包括土地物權、房屋物權、其他建筑物物權、附著物物權如林權、草原權等以及比照不動產(chǎn)登記特殊動產(chǎn)等物權，還有各種各樣的特許物權如取水權、漁業(yè)權、狩獵權、探礦權等，將所有這些不動產(chǎn)物權全部統(tǒng)一到一個登記機關，未必現(xiàn)實，要斟酌其必要性。
（三）不動產(chǎn)機構設置的方案
目前國內(nèi)的學術界和實務界就不動產(chǎn)機構設置的方案歸納有以下幾種：
第一種，認為應由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄；
第二種，認為仍然應由不動產(chǎn)所在地的行政主管機關管轄，但在現(xiàn)有基礎上進行適當?shù)胤菍嵸|(zhì)性改變的統(tǒng)一性整合；
第三種，對不動產(chǎn)登記實行公證部門的實質(zhì)審查和登記機關形式審查的分離；
第四種，成立獨立于現(xiàn)有不動產(chǎn)行政主管部門的實行垂直管理體制的不動產(chǎn)登記機關。本方案也細分為兩種，或是由統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關向不動產(chǎn)主管部門派出登記人員進行登記或者統(tǒng)一納入獨立的登記體系；
第五種，認為應創(chuàng)立具有服務功能的中介性質(zhì)的登記機構體系；
（四）當前各種方案的比較學分析
第一種方案分析：登記制度的設計首先必須符合國情，我國司法機關本身受行政權力影響及大，在法院本身還在極力尋求獨立的過程中由法院負責登記，會增加法院負擔，有可能要犧牲法院的中立性 再者牽涉到推動行政管理體制的改革的艱巨長期問題。
第二種方案分析：在我國目前，登記機關屬于行政機關，行政機關行使登記權，即使采用形式審查原則，也不夠超脫。換而言之，由行政機關行使不動產(chǎn)物權的登記權，不利于行政機構的職能轉(zhuǎn)變。由行政機關作為登記部門，難以消除政出多門、分散林立的弊端，也就是難以確保登記部門的統(tǒng)一性，容易造成登記效率的低下以及登記出錯的弊端。
第三種方案分析：我國的《物權法（草案）》對不動產(chǎn)登記實行了實質(zhì)審查原則�！段餀喾ǎú莅福放懦斯C部門僅介入不動產(chǎn)實質(zhì)審查，由專門的不動產(chǎn)登記負責形式審查后登記模式的可能。
第四種方案分析：建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記管理機構，目前看來不現(xiàn)實，專門重新設立一個獨立的行政機關負責登記，必要性不大，而且也不符合行政機構精簡的原則和發(fā)展方向，不確定因素也較多。
第五種方案分析：建立具有服務功能的中介機構進行登記，能在一定程度上強化不動產(chǎn)登記的民事行為性質(zhì)，通過將不動產(chǎn)審批機關和登記機關的職能剝離理論上是可以實現(xiàn)行政機關的干擾的。應該是一種可以試點的模式。
（五）統(tǒng)籌折中方案的可行性分析
筆者以為，出于中國機構改革的復雜性和不動產(chǎn)登記制度的考慮，可以實行過度性和試點性及試驗性模式相結(jié)合方案，以迎接不動產(chǎn)法或者不動產(chǎn)登記條例的出臺，恐怕這個過程不會很短。
1、過渡性模式：從不動產(chǎn)登記的相關性考慮來定奪不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一程度較為科學，以土地登記為基礎，將土地物權、房屋物權的登記統(tǒng)一起來，由統(tǒng)一的登記機關進行登記。但特許物權、比照不動產(chǎn)登記的特殊動產(chǎn)的物權、林權、草原權、水權等的做法目前可基本上按照現(xiàn)在的經(jīng)濟職能管理體制分別由相應的主管部門作為登記機關，但應規(guī)定這些主管部門必須建立對應的登記部門，專司登記職責，并按照統(tǒng)一的登記程序和統(tǒng)一的效力的要求進行登記。
2、試點性模式：適當引入和運用類似于公證機構的社會中介性質(zhì)機構制度，在市場經(jīng)濟條件下運用法律手段替代行政手段保護物權，同樣嘗試達到促進物權高效流轉(zhuǎn)的效果。通過“信息共享”和透明登機制解決行政監(jiān)管的需要。
3、嘗試性模式：由不動產(chǎn)所在地的土地登記機構管轄。筆者認為，根據(jù)不動產(chǎn)的特性，即凡不動產(chǎn)大多與土地有關，由于土地的管理機關對土地登記信息掌握最為全面也最為熟悉，因此未來的不動產(chǎn)登記機關可以以土地管理機構為依托。
參考資料：
1、全國人大常委會法制工作委員會2005年7月10日公布的《物權法草案》
2、湯維建《公證立法與物權立法的交錯——應重視公證在物權法中的地位和作用》
3、王利明《試論我國不動產(chǎn)登記制度的完善》
4、孫憲忠《論不動產(chǎn)物權登記》
5、常健《完善我國不動產(chǎn)登記制度的法律思考》
6、吳建農(nóng)《試論我國不動產(chǎn)登記制度的缺陷和立法完善》
7、張建文《改革現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度的總體思路與構想 》
8、陳儒《試論我國不動產(chǎn)物權登記的立法完善》
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