[ 俞云鶴 ]——(2005-7-29) / 已閱15112次
淺議《電信法（征求意見稿）》
（上海市信息法律協(xié)會 俞云鶴）
一、總的看法
《中華人民共和國電信法（2005年5月10日征求意見稿）》（以下簡稱《電信法（征求意見稿）》），總體上反映了我國電信基本政策的要求，相比2004年7月《電信法（送審稿）》，增加了不少有關(guān)電信發(fā)展內(nèi)容的條文，反映了我國電信改革的成果。
《電信法（征求意見稿）》至少有以下比較突出的亮點：
1、《電信法（征求意見稿）》第五章“電信資費”，在條文內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都作了重大修改，基本上是重新撰寫的。該章充分體現(xiàn)了維護(hù)電信消費者合法權(quán)益的宗旨。
2、《電信法（征求意見稿）》首次以法律條文明確了電信業(yè)向市場過渡的大方針。第五十二條（資費放松管制）的規(guī)定，將促進(jìn)我國電信改革深入進(jìn)行，使WTO規(guī)則進(jìn)一步獲得實施。
3、《電信法（征求意見稿）》將歷次草稿編有的“無線電”專章已全部刪除，僅在第四章“電信資源”若干條文中有所涉及。這樣的刪除是可行的，一是第二條電信定義中己包含無線電，二是第一百四十三條規(guī)定《電信法》施行之日，《電信條例》同時廢止，而現(xiàn)行有效的《無線電條例》不在廢止之列。因此，《電信法》完全不必再專章對無線電作規(guī)范。
相信經(jīng)過廣泛征求意見，作進(jìn)一步修改完善后，將是一部很好的法律草案。
但是，從總體上看，《電信法（征求意見稿）》與歷次稿子同樣存在一個最關(guān)鍵的問題，就是對于我國應(yīng)當(dāng)確立什么樣的電信監(jiān)管體制這一電信立法焦點問題，似缺乏廣泛深入地考量和研究，從而對電信監(jiān)管體制作出正確決策和規(guī)范。同時，現(xiàn)在《電信法（征求意見稿）》共十三章143條，其中有68條是直接涉及電信監(jiān)管職責(zé)的，占全部法律條文一半之多， 賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力太廣太大，相應(yīng)的權(quán)力制約措施規(guī)定卻太少太弱。
二、修改意見
第一章 總則
1、第一條（立法目的與依據(jù)），現(xiàn)條文內(nèi)容僅表達(dá)立法目的，沒有明示立法依據(jù)。建議恢復(fù)以往幾稿的寫法，寫明“根據(jù)憲法，制定本法”。
2、第二條對電信的定義中，“電磁系統(tǒng)”和“其他任何形式的信息”的的概念比較寬泛，若按此定義，廣播電視活動也屬于電信活動。建議進(jìn)一步予以明確定義，同時與國務(wù)院正在起草的《廣播影視傳輸設(shè)施保障法》做好條文銜接。
3、第六條（監(jiān)管主體與體制），涉及電信監(jiān)管基本制度的設(shè)計和實施，關(guān)乎全國電信業(yè)的改革和發(fā)展，至關(guān)重要。希望立法部門能夠?qū)徤骺剂�，在�?guī)范我國電信監(jiān)管體制時，本著“構(gòu)建面向二十一世紀(jì)有中國特色的電信法框架”的精神，為了與我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和地域廣闊的具體國情相適應(yīng)，吸收我國現(xiàn)行有效的無線電管理體制實行中央、地方兩級管理的基本經(jīng)驗，將現(xiàn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、條塊分離的電信監(jiān)管體制，改變?yōu)閷嵭兄醒牒偷胤絻杉壒芾怼l塊結(jié)合的電信監(jiān)管體制，從而充分發(fā)揮中央和地方的各自優(yōu)勢與積極性，做強(qiáng)做大我國電信業(yè)。
建議第六條（監(jiān)管主體與體制）修改為：
“國家電信監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)）依照本法對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理。
國務(wù)院有關(guān)行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電信監(jiān)督管理工作。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府信息產(chǎn)業(yè)主管部門依照本法負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實施監(jiān)督管理。”
第二章 電信市場準(zhǔn)入
4、該章對經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的申請條件與程序作了規(guī)定，但對電信企業(yè)如發(fā)生業(yè)務(wù)變更，是否需要向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請或備案未作規(guī)定，建議加以補充。
5、第十二條（申請經(jīng)營涉及網(wǎng)絡(luò)與信息安全的增值電信業(yè)務(wù)的程序）未明確其他部門在涉及網(wǎng)絡(luò)與信息安全的增值電信業(yè)務(wù)的許可證管理工作中的職責(zé)，易將所有的管理壓力集中于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，反而不利于網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作。建議對實行此項許可證管理的可行性予以慎重考慮。
第三章 電信網(wǎng)間互聯(lián)互通
6、第二十三條（互聯(lián)原則及定義）改為（互聯(lián)互通原則及定義），第二十六條（互聯(lián)協(xié)議）改為（互聯(lián)互通協(xié)議），使該兩條的標(biāo)題與其他條文的標(biāo)題稱謂相呼應(yīng)。
7、第二十九條（設(shè)備功能變更），現(xiàn)條文將以往草案規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者“必須事先通知互聯(lián)有關(guān)方”，改為“應(yīng)當(dāng)與有關(guān)各方達(dá)成一致；不能達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)報電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決”。這對電信業(yè)的迅速發(fā)展可能會產(chǎn)生負(fù)面影響，因為凡“可能影響互通的”設(shè)備功能變更事項會相當(dāng)廣泛，按此條規(guī)定都要與有關(guān)各方達(dá)成一致方可實施，耗時費力，有礙發(fā)展。建議恢復(fù)以往草案的規(guī)定。
第四章 電信資源
8、第四十四條（無線電臺站的設(shè)置使用要求），建議加入有關(guān)“移動通信基站”設(shè)置使用要求的內(nèi)容。因為移動通信產(chǎn)業(yè)和運營業(yè)己成為我國電信業(yè)的重要組成部分，并且在部門規(guī)章和地方性法規(guī)中已有不少有關(guān)移動通信的專門規(guī)定，但是在《電信法》歷次草案中卻找不到“移動通信”的文字或概念，似乎故意要回避“移動通信”見之于法律條文，豈非咄咄怪事！
第五章 電信資費
9、第六十一條（資費調(diào)查）規(guī)定“調(diào)查組成員不得少于3人”，聯(lián)系到第一百三十八條（電信管理工作人員義務(wù)）規(guī)定“進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)不少于兩個人”，建議作修改�！峨娦欧ā肥菄医�(jīng)濟(jì)類的基本法律，調(diào)查人數(shù)此類具體事宜應(yīng)由部門規(guī)章或規(guī)范性文件去規(guī)定較合適，不宜在法律中作剛性規(guī)定。
第六章 電信普遍服務(wù)
10、第六十四條（政策支持）“國家制定有關(guān)政策、措施，支持電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供電信普遍服務(wù)”，建議改為（政府支持）“國家采取有關(guān)措施，支持電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供電信普遍服務(wù)”。這樣改動后，第一款規(guī)定國家對電信普遍服務(wù)予以支持的責(zé)任，第二款規(guī)定地方各級政府對電信普遍服務(wù)予以支持的責(zé)任。同時，《電信法》作為基本法律已設(shè)專章規(guī)范電信普遍服務(wù)，已體現(xiàn)國家對電信普遍服務(wù)予以支持的基本政策，因此在本條文表述中，對國家和地方各級政府的責(zé)任規(guī)定宜著重于“采取有關(guān)措施”和“創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件”。
第七章 用戶權(quán)益保護(hù)
11、第七十二條（電信服務(wù)規(guī)范），建議增列第二款：“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)本著公平誠信的原則與電信用戶簽訂電信服務(wù)協(xié)議”（該文字引自信部電[2004]381號《信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于規(guī)范電信服務(wù)協(xié)議有關(guān)問題的通知》），將電信服務(wù)協(xié)議上升為電信服務(wù)市場的法定文件，以利促進(jìn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者努力貫徹誠信原則，并提高電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和電信用戶在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)樹立的合同法律意識。
12、第八十二條（欠費催繳和停止服務(wù)的要求），第二款“除非出現(xiàn)以下情形之一的，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者不得拒絕向電信用戶提供服務(wù)”，用“否定之否定”的表述方式，比較難懂，建議改為正面描述：“出現(xiàn)以下情形之一的，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可以停止向電信用戶提供服務(wù)”。這樣的改動，也使條款內(nèi)容與標(biāo)題“停止服務(wù)”更相一致。同時，在該款第二項“經(jīng)書面通知后”應(yīng)設(shè)定時限，使更具準(zhǔn)確性、操作性。
13、第八十三條（賠償責(zé)任與免責(zé)情形），將以往草案規(guī)定的免責(zé)條款文字全部刪去，似不妥，也不符合本條標(biāo)題應(yīng)有之意。建議第三款改為：“通信網(wǎng)絡(luò)變更導(dǎo)致電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的服務(wù)方式改變的，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可以不承擔(dān)賠償責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)為電信用戶提供不低于原服務(wù)功能的服務(wù)”。
14、第八十五條（電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的糾紛處理機(jī)制），此條對糾紛處理機(jī)制的規(guī)定，恐難以落實的。按照第六條規(guī)定，“電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)”僅是“國務(wù)院電信監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”的簡稱，不包據(jù)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。由此，按照第八十五條規(guī)定，全國電信用戶都須向國務(wù)院電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，而且要在受理之日起30日內(nèi)作出處理，情況復(fù)雜“經(jīng)本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”批準(zhǔn)可延長到60日。顯而易見，這是脫離實際的，甚至是無法執(zhí)行的。解決辦法有兩種：一種是將現(xiàn)行集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制改變?yōu)閷嵭兄醒牒偷胤椒旨壒芾淼捏w制，從而充分發(fā)揮中央和地方的積極性，從根本上解決電信監(jiān)管包括糾紛處理的機(jī)制問題。另一種是在本條文中，將“電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)”文字均改為“電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)”，將“本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”改為“電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”。
第八章 電信建設(shè)與保障
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