[ 楊濤 ]——(2005-7-30) / 已閱6396次
規(guī)章因民眾反對(duì)推遲出臺(tái)是走向正義的體現(xiàn)
楊 濤
北京市政府去年起草的房屋租賃管理辦法(草案)在征集意見(jiàn)時(shí)，由于246條市民意見(jiàn)中大多數(shù)持反對(duì)態(tài)度，該規(guī)章推遲出臺(tái)，列入到今年立法調(diào)研項(xiàng)目。這意味著，一部本可以在2004年出臺(tái)的政府規(guī)章暫時(shí)擱淺，等待調(diào)研結(jié)論。市政府法制辦主任周繼東稱，該規(guī)章最早要到2006年才能啟動(dòng)立法。(《新京報(bào)》3月10日)
法律是針對(duì)一般性或特定性的事務(wù)，對(duì)所有人具有普遍性效力的規(guī)范，因此，法律是對(duì)民眾的生活息息相關(guān)。在現(xiàn)代民主社會(huì)，法律必須體現(xiàn)民意，是民眾意志的體現(xiàn)，否則不具有“合法性”，所以法律也必然體現(xiàn)為多方利益的博弈、協(xié)商和妥協(xié)，立法必須由民意的代表來(lái)進(jìn)行并經(jīng)他們通過(guò)，而且還必須將草案交由民眾直接討論，征求民眾特別是那些與法律中有直接利害關(guān)系的人的意見(jiàn)。因此，我們看到，人大在通過(guò)一部法律前要經(jīng)過(guò)擬訂草案、征求意見(jiàn)、分組討論、大會(huì)通過(guò)等復(fù)雜的程序，時(shí)間也相對(duì)較長(zhǎng)，以充分保證法律的公意性和可行性。
但是，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和變化的訊捷性，需要有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)之及時(shí)作出反映，因而，在現(xiàn)代社會(huì)，政府所享有的立法權(quán)限不斷地?cái)U(kuò)大，議會(huì)委托政府立法的現(xiàn)象也愈來(lái)愈頻繁。在我國(guó)，法律體系中，除了憲法、基本法律、法律外，還包括行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、條例以及地方政府規(guī)章。像行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方政府規(guī)章其實(shí)就是政府立法，其享有的立法權(quán)限卻比較大，并且與民眾的生活也息息相關(guān)，但這樣的立法沒(méi)有人大代表參加，更沒(méi)有普通民眾參加，因此，在這些政府所進(jìn)行的立法中所反映的民意必須有限。
因此，筆者認(rèn)為，北京市政府在起草的房屋租賃管理辦法時(shí)聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)并且在大多數(shù)民眾反對(duì)時(shí)推遲立法是一個(gè)明智之舉，是使規(guī)章走向正義的具體體現(xiàn)。
首先，它讓民眾參與到政府立法中，更能反映各方的意見(jiàn)，平衡各方的利益，體現(xiàn)規(guī)章的民主性。筆者注意到，在這部規(guī)章雖然是由市政府法制辦紡籌起草，但首先是由市建委、市公安局拿出初步意見(jiàn)，這就必然使規(guī)章中更多的只是反映政府管理部門的意見(jiàn)，更少考慮被管理人的意見(jiàn)，這樣就不利于利益的平衡和妥協(xié)，不利于反映其公意性，而聽(tīng)從民眾意見(jiàn)則能在很大程度上彌補(bǔ)這一點(diǎn)。
其次，民眾參與進(jìn)到政府立法中，并影響立法進(jìn)程，更可能保證規(guī)章的可行性。法律不能完全靠強(qiáng)制力來(lái)執(zhí)行，法律必須以其制定的程序正當(dāng)性和內(nèi)容的合理性，讓人們從內(nèi)心信仰，才能在全社會(huì)得到普遍遵守。民眾有權(quán)參與了政府立法，并在規(guī)章中體現(xiàn)了自己的意志，規(guī)章在實(shí)踐中的執(zhí)行所受到阻力就會(huì)大大減少。
再次，民眾參與進(jìn)到政府立法中，也更有利保證政府立法的科學(xué)性。法律涉及多方利益，必須集思廣益，既要聽(tīng)取專家意見(jiàn)，也要聽(tīng)取民眾意見(jiàn)；既要聽(tīng)取管理者的意見(jiàn)，也要聽(tīng)取被管理者的意見(jiàn)，才能使法律更加趨于完善。民眾對(duì)北京市這部規(guī)章的反對(duì)意見(jiàn)主要是針對(duì)草案規(guī)定的登記備案、治安管理責(zé)任的劃分、房租確定方式中的指導(dǎo)租金，以及房屋租賃管理部門過(guò)多、拖欠房租的處理方法等。這里面許多意見(jiàn)是比較中肯的，比如有人提出，“房屋是房屋所有權(quán)人的物權(quán)，出租房屋是《民法通則》賦予公民處理私有財(cái)產(chǎn)的一項(xiàng)基本權(quán)利，地方法規(guī)無(wú)權(quán)要求備案。”那么，草案出現(xiàn)的這些不足有些是起草者基于自身管理角度有意無(wú)意忽視的，也有一些是確實(shí)難免考慮不周引起的，民眾這時(shí)實(shí)際上成為了政府的“外腦”，給政府立法起到拾闕補(bǔ)遺的作用。
最后，我們還要提出的是，鑒于目前我們民眾對(duì)于規(guī)章等政府立法錯(cuò)誤的監(jiān)督和制約手段有限，因而，政府在制定規(guī)章時(shí)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)并讓民眾能影響立法進(jìn)程顯得尤為必要。依照我國(guó)的有關(guān)法律，像政府規(guī)章之類的“抽象性行政行為”并不在行政訴訟范疇，民眾不能對(duì)其否合法提起訴訟。立法法雖然規(guī)定，有權(quán)接受備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章，有權(quán)進(jìn)行審查。但這種審查取決于接受機(jī)關(guān)的意愿，并不具有強(qiáng)制性，在實(shí)踐中極少進(jìn)行。因此，政府在制定規(guī)章前聽(tīng)取民眾意見(jiàn)很有必要，以確保其的合法性。
江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士 郵編：３４１０００
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