[ 沈慶中 ]——(2000-6-1) / 已閱9806次
對(duì)人大行使監(jiān)督權(quán)的思考
沈慶中
要實(shí)行依法治國(guó)，就必須充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用。監(jiān)督“一府兩院”的工作，是憲法賦予全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的重要職權(quán)。人民法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，接受人大監(jiān)督是確保正確司法、公正司法的重要前提，這一點(diǎn)是無(wú)可置疑的。但在強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督作用的同時(shí)，我們也應(yīng)看到，人大的監(jiān)督活動(dòng)既是憲法與法律所規(guī)定的一種合法活動(dòng)，也就應(yīng)當(dāng)在憲法與法律允許的范圍內(nèi)以合法的方式進(jìn)行。遺憾的是，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了一種超越此范圍的“監(jiān)督行為”——個(gè)案監(jiān)督。筆者認(rèn)為，個(gè)案監(jiān)督存在一些弊端。理由如下：
一、個(gè)案監(jiān)督缺乏憲法依據(jù)
憲法是國(guó)家的根本大法，也是處理國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)關(guān)系的準(zhǔn)則。綜觀(guān)我國(guó)憲法，并未賦予地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方法院的個(gè)案監(jiān)督權(quán)(地方人大組織法與三大訴訟法中也都無(wú)人大及其常委會(huì)行使個(gè)案監(jiān)督權(quán)的依據(jù))。憲法的這一規(guī)定是各國(guó)通例，絕非疏漏所至。這是人大的特殊地位與職權(quán)所決定的。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并非一個(gè)具體的職能部門(mén)，其工作就是著眼于總體與宏觀(guān)方面的事項(xiàng)之決策與貫徹，而非負(fù)責(zé)具體的事務(wù)實(shí)施與執(zhí)行。否則，將體現(xiàn)不出國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，也必將使之陷于繁雜的具體事務(wù)而無(wú)法承擔(dān)其重大的責(zé)任。李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上的講話(huà)也明確指出：“聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)和最高人民法院、最高檢察院的工作報(bào)告，是人大常委會(huì)進(jìn)行工作監(jiān)督的基本方式。”筆者認(rèn)為：首先，人大對(duì)兩院的監(jiān)督是一種工作監(jiān)督；其次，這種監(jiān)督的基本方式為聽(tīng)取和審議兩院的工作報(bào)告。
憲法規(guī)定人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要是宏觀(guān)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是從總體上著眼于監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，對(duì)認(rèn)為不合格的法官(包括院長(zhǎng))等提出質(zhì)詢(xún)、彈劾、罷免，而不是也無(wú)權(quán)就司法機(jī)關(guān)裁判的個(gè)案提出強(qiáng)求其改判的意見(jiàn)，并一定要司法機(jī)關(guān)予以接受。對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是間接的，而不能是直接的。這也是世界各國(guó)的通例。
當(dāng)然，人大在對(duì)法院進(jìn)行工作監(jiān)督時(shí)，有時(shí)必然會(huì)涉及到一些具體案件，以此說(shuō)明司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的偏差，但這與將個(gè)案監(jiān)督作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)制度，設(shè)立專(zhuān)門(mén)職權(quán)，設(shè)定專(zhuān)門(mén)程序是有本質(zhì)區(qū)別的。
二、個(gè)案監(jiān)督違背了獨(dú)立審判原則
獨(dú)立審判的實(shí)質(zhì)，就是司法機(jī)關(guān)憑自己對(duì)法律的理解、對(duì)公正標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)等依法斷案，而不能為任何機(jī)關(guān)所左右，更不有曲意迎合。如果司法機(jī)關(guān)在審判時(shí)要依據(jù)外界的觀(guān)念進(jìn)行，或裁判結(jié)果可能受到外界有權(quán)否定的威脅，何談獨(dú)立審判?如此，獨(dú)立既已不存，公正必受影響。其結(jié)果是整個(gè)社會(huì)的利益——正常的司法制度公正機(jī)制被毀。
個(gè)案監(jiān)督制度，不是對(duì)法院判決一般地議論，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有權(quán)”判定法院裁判的對(duì)錯(cuò)，并可據(jù)此判定要求人民法院作出處理(一般為改判)，這當(dāng)然是一種越權(quán)行為，是一種違背獨(dú)立審判原則的行為，在實(shí)踐中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院無(wú)法正常行使審判權(quán)。法官必須擺脫實(shí)際上可能或者使之有理由感到可能影響案件審判的各種因素。
三、個(gè)案監(jiān)督動(dòng)搖了司法最終裁判權(quán)，破壞了法治的權(quán)威
司法最終裁判權(quán)，是世界公認(rèn)的權(quán)威。凡是個(gè)案經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)作出生效裁判，便是終審，非經(jīng)法定程序由有權(quán)的司法機(jī)關(guān)改變，其他任何機(jī)關(guān)都必須接受，而無(wú)權(quán)改變。
法院的權(quán)威在很大程度上取決于社會(huì)對(duì)其判決權(quán)威性的普遍接受，無(wú)此便無(wú)法院的權(quán)威，也無(wú)法治的權(quán)威。因?yàn)椋羲痉C(jī)關(guān)的生效裁判是可以懷疑的，是可以被他人動(dòng)搖的，則國(guó)家法律權(quán)威何在?法治權(quán)威何在?個(gè)案監(jiān)督必然導(dǎo)致一些人對(duì)法院的不信任心理，也必然誘導(dǎo)一些人利用之否定法院的生效裁判。這不僅動(dòng)搖了司法最終裁判權(quán)，而且也破壞了法治固有的秩序與權(quán)威。澳大利亞前首席大法杰勒德·布倫南就認(rèn)為：“法治取決于甚至可以說(shuō)等于法院的公信力。摧毀公眾對(duì)法院的信任，也就毀壞了法治的基礎(chǔ)�！�1實(shí)踐也證明，個(gè)案監(jiān)督造成了一部分當(dāng)事人放棄合法的上訴權(quán)的申訴權(quán)，而去尋求個(gè)案監(jiān)督之保護(hù)的現(xiàn)象。
四、個(gè)案監(jiān)督違背了科學(xué)規(guī)律，不符合司法工作的特點(diǎn)
1司法工作是專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作，只有具備一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員才能勝任，而不是一項(xiàng)人人可為的普通工作。而且，它還需要特殊的經(jīng)驗(yàn)與智慧。目前，法官的職業(yè)化正成為一種廣泛認(rèn)同的趨勢(shì)。
2司法工作的首要特點(diǎn)在于程序性，司法公正的本質(zhì)也在于程序公正。丟棄法定程序去追求公正，是緣木求魚(yú)。我國(guó)三大訴訟法對(duì)司法機(jī)關(guān)的辦案程序與制度，包括預(yù)防裁判失誤和失誤后的補(bǔ)救都已有了較完善的規(guī)定。要保證法律的正確實(shí)施，只要嚴(yán)格依法辦理即可。個(gè)案監(jiān)督制度，在法定程序之外又去尋找一種“法外程序”來(lái)保障公正司法，只會(huì)擾亂正常的司法程序。
3對(duì)具體案件，社會(huì)各界難免會(huì)有不同的看法，許多看法都可能是司法司法機(jī)關(guān)相左的，這些相左的意見(jiàn)，當(dāng)然會(huì)有一些來(lái)自于各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)(包括人大)。但司法機(jī)關(guān)只能憑借其自身對(duì)法律的理解、對(duì)事實(shí)的依法判定去斷案，這是其職業(yè)準(zhǔn)則的要求。若因?yàn)樯鐣?huì)各界有沒(méi)的看法便可提起個(gè)案監(jiān)督，是無(wú)視司法判案行為的特點(diǎn)所產(chǎn)生的違反客觀(guān)規(guī)律的行為。
4人大無(wú)審判權(quán)，也無(wú)權(quán)判定案件對(duì)錯(cuò)，且人大也無(wú)法開(kāi)庭審案。未經(jīng)法定程序便作出可能為錯(cuò)案的結(jié)論，并予以個(gè)案監(jiān)督，其準(zhǔn)確性、權(quán)威性、合法性都無(wú)依據(jù)。
5個(gè)案監(jiān)督往往演變?yōu)槁蓭煴O(jiān)督法官。由于人大無(wú)足夠的專(zhuān)業(yè)人才，基本上都是邀請(qǐng)律師參與個(gè)案監(jiān)督，事實(shí)上形成了律師監(jiān)督法官的情形，法官的行為是否合法，判案是否公正，一定程序上由律師判定，這顯然是不科學(xué)、不合理的。
五、個(gè)案監(jiān)督制度混淆了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與具體職能部門(mén)的職責(zé)，實(shí)際上降低了人大的權(quán)威。
依照憲法，我國(guó)各個(gè)司法機(jī)關(guān)之間已形成了良好的互相配合、互相制約的關(guān)系。開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督，表面上是增強(qiáng)了人大行使職權(quán)的剛性，但實(shí)際上是將之降低為一個(gè)具體的職能部門(mén)，損害了其權(quán)威。而且這也破壞了制約的科學(xué)層次安排，混淆了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與對(duì)其負(fù)責(zé)的具體職能部門(mén)的職責(zé)，會(huì)引起國(guó)家各種權(quán)力運(yùn)行的混亂。其結(jié)果必然會(huì)損害國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在總體、宏觀(guān)方面職權(quán)的行使，因小而失大。可以想象，若真正實(shí)行個(gè)案監(jiān)督，人大必然會(huì)陷入大量的具體案件而無(wú)力勝任。如果人大考慮自身能力，只對(duì)少量的案件進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，又會(huì)使得個(gè)案監(jiān)督起不到作用，失去了意義。
六、個(gè)案監(jiān)督不符合效率與經(jīng)濟(jì)原則
這可從以下方面看出：
1使人大陷于本不屬于其職責(zé)范圍的具體事務(wù)，而削弱其在更重要、全局性的事務(wù)中作用的發(fā)揮；
2將正常的秩序閑置，不僅造成相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、程序制度的浪費(fèi)，也使問(wèn)題的解決拖延了時(shí)間；
3所獲得的監(jiān)督效果與所投入的監(jiān)督資源之比例不相稱(chēng)，極不經(jīng)濟(jì)。法院審理案件，本身要花費(fèi)大量的人力物力，人大再予以個(gè)案監(jiān)督，實(shí)際上是一種反復(fù)，產(chǎn)生了大量的無(wú)效勞動(dòng)。何況法院對(duì)案件的裁判，依照實(shí)體法與程序法進(jìn)行，有嚴(yán)格的制約機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)基本上都能做到公正、公平，違反實(shí)體法或程序法的裁判畢竟是少數(shù)。實(shí)行個(gè)案監(jiān)督后被確認(rèn)為錯(cuò)案而改判的案件在實(shí)踐中僅為極個(gè)別。這些案件本可依照法定的審判監(jiān)督程序解決�？梢哉f(shuō)，個(gè)案監(jiān)督是對(duì)有限的司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
七、個(gè)案監(jiān)督不利于穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系
人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，使得已經(jīng)解決的糾紛再度發(fā)生爭(zhēng)議，不僅不利于權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定，也不利于整個(gè)社會(huì)的安定。這種狀況無(wú)論是對(duì)于權(quán)利主體還是社會(huì)公眾都是不利的。
綜上所述，個(gè)案監(jiān)督制度是在一種錯(cuò)誤的觀(guān)念上設(shè)立的一種錯(cuò)誤制度。設(shè)立個(gè)案監(jiān)督的主要理由不外乎為：司法機(jī)關(guān)不斷有錯(cuò)案發(fā)生(這已被不少事實(shí)證明)，司法工作中確實(shí)存在少數(shù)人的腐敗現(xiàn)象，為了避免錯(cuò)案，杜絕腐敗，就要實(shí)行個(gè)案監(jiān)督。這種看法陷入了以下誤區(qū)：
第一，追求無(wú)錯(cuò)案的理想化誤區(qū)。殊不知，再縝密的法律，再?lài)?yán)密的制度，再高素質(zhì)的法官群體，也無(wú)法完全避免錯(cuò)案。
第二，重實(shí)體輕程序的誤區(qū)。個(gè)案監(jiān)督追求每個(gè)案件的公正，實(shí)則是追求個(gè)案的實(shí)體公正。要保障案件的公正，必須依靠嚴(yán)密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何違背程序科學(xué)、違反程序規(guī)范的行為，有時(shí)可能得一時(shí)一事之公正，但同時(shí)又是對(duì)程序公正的極大破壞。個(gè)案監(jiān)督拋棄了法定的程序去另尋途徑保障公正，是輕視司法程序的極端表現(xiàn)，是對(duì)法治的極大破壞。
第三，現(xiàn)有司法隊(duì)伍不可依賴(lài)的誤區(qū)。實(shí)行個(gè)案監(jiān)督，前提是顯然的，即現(xiàn)有的司法隊(duì)伍無(wú)法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。誠(chéng)然，在司法隊(duì)伍中有少數(shù)敗類(lèi)，但這是極其個(gè)別的。應(yīng)該肯定，絕大多數(shù)司法工作人員都是恪盡職守的，隨著司法改革的深入，司法隊(duì)伍的素質(zhì)將越來(lái)越高。還要看到，任何一個(gè)部門(mén)、系統(tǒng)都不可能不出問(wèn)題，不能一出問(wèn)題便認(rèn)為不可信任。我們承認(rèn)司法工作中還有這樣或那樣的問(wèn)題，但也要看到，這些問(wèn)題的存在有其深刻而復(fù)雜的社會(huì)背景，其原因并非僅在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，解決之必須隨著改革的深入逐步而行。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和處理人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，充分尊重人民法院不可分割的審判權(quán)，準(zhǔn)確理解獨(dú)立審判原則的實(shí)質(zhì)與意義，為公正司法創(chuàng)造一個(gè)良好的運(yùn)行機(jī)制與外部環(huán)境。
(作者單位：江西省高級(jí)人民法院)
注：
1見(jiàn)《人民司法》1999年第3期第48—49頁(yè)。
