[ 謝章瀘 ]——(2005-9-16) / 已閱10895次
試論地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度的構(gòu)建
謝章瀘
摘要：立法是為了解決社會(huì)問(wèn)題，一部法規(guī)出臺(tái)后效果如何，是否符合“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和社會(huì)全面進(jìn)步能起多大作用以及其執(zhí)法成本是多少，都應(yīng)當(dāng)有所反饋，以使地方立法機(jī)關(guān)及時(shí)了解所制定的法規(guī)質(zhì)量，進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止。因此，建立地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度就顯得尤為必要。本文就實(shí)行地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度的有關(guān)問(wèn)題作一些探討，以期通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)工作，對(duì)進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量起到一定的作用。
關(guān)鍵詞：地方性法規(guī) 實(shí)施反饋 構(gòu)建內(nèi)容
從1979年7月地方組織法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)制定了38000多見(jiàn)件地方性法規(guī)，民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。改革開(kāi)放20多年來(lái)的實(shí)踐證明，地方立法已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義立法體制的重要組成部分，為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的初步形成，促進(jìn)地方各項(xiàng)事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是我們應(yīng)該清醒地看到，當(dāng)前我國(guó)地方立法工作還不能完全適應(yīng)國(guó)家法制建設(shè)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要。有的地方性法規(guī)與法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)之間存在著矛盾和不協(xié)調(diào)；有的地方性法規(guī)是“大而全”、“小而全”，重復(fù)立法比較多；有的地方性法規(guī)比較原則，操作性不強(qiáng)；有的地方性法規(guī)缺乏地方特色和針對(duì)性。
立法是為了解決社會(huì)問(wèn)題，一部法規(guī)出臺(tái)后效果如何，是否符合“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和社會(huì)全面進(jìn)步能起多大作用以及其執(zhí)法成本是多少，都應(yīng)當(dāng)有所反饋，以使地方立法機(jī)關(guān)及時(shí)了解所制定的法規(guī)質(zhì)量，進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止。因此，建立由立法機(jī)關(guān)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)頒布實(shí)施一定時(shí)期的地方性法規(guī)在實(shí)施中的全面情況，特別是還有哪些不適當(dāng)、不完善的地方，結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，對(duì)法規(guī)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的調(diào)查，及時(shí)總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地解決地方立法中存在的問(wèn)題的地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度就顯得尤為必要。本文就實(shí)行地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度的有關(guān)問(wèn)題作一些探討，以期通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)工作，對(duì)進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量起到一定的作用。
一、地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度的概念和特征
地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度，又叫地方立法反饋制度，是指由地方立法機(jī)關(guān)制定的，要求在地方性法規(guī)頒布實(shí)施后的一定時(shí)期內(nèi)，與地方性法規(guī)實(shí)施有關(guān)各方將法規(guī)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)自身缺陷及其貫徹執(zhí)行效果，及時(shí)反饋給地方立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行分析處理，適時(shí)作出完善立法的部署和安排，以提高地方立法工作質(zhì)量的原則性規(guī)定。日前在吉林等省開(kāi)展的地方性法規(guī)“后評(píng)價(jià)”和有些地方人大開(kāi)展的“地方立法跟蹤問(wèn)效”就是對(duì)地方立法實(shí)施反饋的法律行為。因此，地方立法實(shí)施反饋制度也可稱為“地方立法跟蹤問(wèn)效制度”或“地方立法后評(píng)價(jià)制度”。
地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度的法律特征有：（1）實(shí)施地立性法規(guī)實(shí)施反饋制度的目是地方立法機(jī)關(guān)為了及時(shí)掌握地方性法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題，為地方立法機(jī)關(guān)適時(shí)作出完善地方立法的部署和安排提供依據(jù)，以提高地方立法質(zhì)量，進(jìn)一步解決本地方需要用法規(guī)調(diào)整、規(guī)范的各種實(shí)際問(wèn)題，為改革、開(kāi)放、發(fā)展、穩(wěn)定和社會(huì)全面進(jìn)步提供立法保障。（2）地方性法規(guī)實(shí)施反饋的對(duì)象為由地方立法機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的地方性法規(guī)，包括由其制定和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。（3）實(shí)施地方性法規(guī)反饋的主體包括對(duì)法規(guī)負(fù)有組織實(shí)施職責(zé)和法規(guī)中涉及的有關(guān)行政機(jī)關(guān)，對(duì)法規(guī)實(shí)施負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)的機(jī)關(guān)以及法規(guī)實(shí)施中涉及的管理相對(duì)人、社會(huì)其他組織和各界人士。（4）地方性法規(guī)實(shí)施反饋的內(nèi)容為地方性法規(guī)貫徹實(shí)施過(guò)程中的執(zhí)行效果及其自身存在的缺陷。
二、地方性法規(guī)實(shí)施反饋的范圍
立法的直接目的是要使法律、法規(guī)得到貫徹實(shí)施，最終目的是為了解決社會(huì)問(wèn)題，調(diào)整、規(guī)范社會(huì)關(guān)系，使社會(huì)健康、有序、快速地發(fā)展。這既取決于法規(guī)適應(yīng)社會(huì)需要的程度，又取決于法規(guī)體系內(nèi)部是否和諧。因此，在地方性法規(guī)的貫徹實(shí)施中需要對(duì)法規(guī)負(fù)有組織實(shí)施職責(zé)和法規(guī)涉及的行政機(jī)關(guān)，對(duì)法規(guī)負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)的機(jī)關(guān)以及法規(guī)實(shí)施中涉及的管理相對(duì)人、社會(huì)各界人士對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施中的貫徹執(zhí)行效果及其存在的自身缺陷作出立法反饋。具體說(shuō)來(lái)包括以下幾方面具體內(nèi)容：（1）法規(guī)條文不明確、不確切而引起歧義的。（2）法規(guī)條文不具體而不便于操作的。（3）法規(guī)對(duì)其調(diào)整的事項(xiàng)規(guī)定有遺漏的。（4）法規(guī)之間不協(xié)調(diào)甚至互相沖突而造成執(zhí)法矛盾的（5）法規(guī)有關(guān)規(guī)定不切合實(shí)際，造成難于執(zhí)行、不能執(zhí)行或者執(zhí)行后弊大于利的。（6）法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了變化，原有規(guī)定不能適應(yīng)變化了的新情況的。
三、地方性法規(guī)實(shí)施反饋的方式
地方性法規(guī)實(shí)施后會(huì)產(chǎn)生系列積極或消極的影響，這些執(zhí)行效果需要通過(guò)一定的方式反饋給地方立法機(jī)關(guān)，才能達(dá)到其實(shí)施目的。地方性法規(guī)實(shí)施反饋的方式不外乎包含以下幾種方式：（一）專題報(bào)告。即對(duì)地方性法規(guī)負(fù)有組織實(shí)施職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和對(duì)法規(guī)負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在地方性法規(guī)實(shí)施一定時(shí)期內(nèi)，收集、匯總地方性法規(guī)在本轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的反饋意見(jiàn)，及時(shí)向地方立法機(jī)關(guān)或其工作機(jī)構(gòu)寫(xiě)出書(shū)面專題報(bào)告。專題報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（1）一定時(shí)期內(nèi)地方性法規(guī)在本地區(qū)的貫徹落實(shí)的基本情況。（2）地方性法規(guī)有哪些條文存在自身缺陷及其對(duì)執(zhí)法的影響。（3）對(duì)法規(guī)完善有何修改意見(jiàn)和建議。（二）跟蹤調(diào)查。地方性法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督、測(cè)定、評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映地方性法規(guī)自身存在的缺陷，向當(dāng)?shù)貒?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或地方立法機(jī)關(guān)提出解決缺陷的意見(jiàn)和建議。必要時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)或其工作機(jī)構(gòu)可以組織有關(guān)專家、人大代表和組織實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行集中性的跟蹤調(diào)查。（三）對(duì)照檢查。屬于同一調(diào)整范圍或者調(diào)整范圍與之密切相關(guān)的上位法或者同位法出臺(tái)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織實(shí)施下位法或者同位法的省級(jí)行政機(jī)關(guān)和地方立法工作機(jī)構(gòu)，對(duì)照檢查新出臺(tái)的上位法或者同位法是否不一致甚至相互抵觸，對(duì)不一致甚至相互抵觸的情況應(yīng)當(dāng)書(shū)面報(bào)告地方立法工作機(jī)構(gòu)。（四）以信函、電話、電子郵件等方式提出地方性法規(guī)實(shí)施反饋意見(jiàn)。地方立法工作機(jī)構(gòu)、組織實(shí)施法規(guī)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)要暢通各種地方性法規(guī)實(shí)施反饋信息渠道，對(duì)社會(huì)各界以信函、電話、電子郵件等方式提出的反饋意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行分門(mén)別類的整理加工、逐條加以認(rèn)真研究，吸納各方面有益的建議、意見(jiàn)。同時(shí)可以考慮向個(gè)體單向書(shū)面反饋處理意見(jiàn)，這樣就可以充分尊重和發(fā)揮人民群眾在地方立法中的民主權(quán)利，調(diào)動(dòng)他們參與地方立法反饋的積極性，體現(xiàn)立法為民這一宗旨。
四、地方性法規(guī)實(shí)施反饋意見(jiàn)的處理
地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度實(shí)施后，將會(huì)收到社會(huì)各方面許多反饋意見(jiàn)，如果對(duì)這些反饋意見(jiàn)不能認(rèn)真進(jìn)行處理，一方面會(huì)影響地方立法質(zhì)量的提高，另一方面也會(huì)降低民眾參與地方性法規(guī)實(shí)施反饋和參與地方立法的熱情，挫傷他們的積極性。因此，地方立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)在收到地方性法規(guī)實(shí)施反饋信息后，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施反饋意見(jiàn)根據(jù)不同情況作如下處理：
（一）作出或者提請(qǐng)作出立法解釋、應(yīng)用解釋。對(duì)地方性法規(guī)自身缺陷，通過(guò)立法解釋或者應(yīng)用解釋能夠解決的，地方立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)地方立法機(jī)關(guān)按照有關(guān)解釋規(guī)定辦理。
（二）制訂地方性法規(guī)實(shí)施細(xì)則。地方性法規(guī)規(guī)定過(guò)于原則，不夠具體，難于操作的，可以賦予各級(jí)地方政府根據(jù)法規(guī)原則從本地實(shí)際出發(fā)，研究制訂實(shí)施細(xì)則。
（三）制定法律、行政法規(guī)的變通或者補(bǔ)充規(guī)定。法律、行政法規(guī)的規(guī)定不適合本地區(qū)實(shí)際的民主區(qū)域自治地方，可以按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，研究擬訂地方性法規(guī)的變通或者補(bǔ)充規(guī)定等單行條例。
（四）修改、廢止地方性法規(guī)。通過(guò)地方性法規(guī)實(shí)施反饋，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)存在有遺漏、不切合實(shí)際、不符合改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要等缺陷的，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照立法程序，該修改的及時(shí)修改，該廢止的及時(shí)廢止。
（五）執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)。有關(guān)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施地方性法規(guī)時(shí)因?qū)τ嘘P(guān)條文理解不一致而產(chǎn)生矛盾和爭(zhēng)議的，由地方人民政府法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)地方性法規(guī)原則進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的報(bào)地方立法工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理。
（六）提請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。根據(jù)《立法法》第八十條“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章”和第八十二條“部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。當(dāng)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)的同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，由省政府法制工作機(jī)構(gòu)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。
（七）提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。根據(jù)立法法第七十九條第二款規(guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，下位法只有服從上位法的規(guī)定。但是，如果地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性實(shí)施法規(guī)沒(méi)有違反相關(guān)法律規(guī)定，而是與行政法規(guī)等上位法相違背時(shí)，由地方立法工作機(jī)構(gòu)建議省級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。如2003年8月8日，國(guó)務(wù)院頒布新的《婚姻登記條例》，取消婚檢作為結(jié)婚登記必要條件的規(guī)定，曾被輿論廣泛稱贊為權(quán)力歸位。但今年6月24日，黑龍江省人大常委會(huì)對(duì)《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行了修正，保留“準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方應(yīng)當(dāng)接授婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機(jī)關(guān)辦理婚姻登記”等內(nèi)容。這是自2003年10月1日實(shí)行自愿婚檢以來(lái)，第一個(gè)恢復(fù)強(qiáng)制婚檢制度的省份，頓時(shí)一石激起千層浪。為此來(lái)自江西的楊濤和來(lái)自北京的王金貴以中國(guó)普通公民身份，聯(lián)名致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議對(duì)《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進(jìn)行審查。因此，在地方性法規(guī)實(shí)施反饋制度實(shí)施后有必要建立針對(duì)類似地方立法沖突事件作出積極反映的提請(qǐng)裁決機(jī)制。
作者簡(jiǎn)介：
謝章瀘（1978—） 男 江西省立法研究會(huì)會(huì)員 中共江西省委黨校2005級(jí)脫產(chǎn)研究生 330003 電話：13247811415
