[ 廖善康 ]——(2005-9-30) / 已閱20193次
淺議物業(yè)管理在實踐中的困境及其解決對策
廖善康（廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院 530007）
作者簡介：廖善康，男，1969年7月生，廣西永福縣人，廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院法律教研室講師。
內(nèi)容摘要：近年來，隨著城市建設(shè)速度的加快、商品房開發(fā)的不斷增多，物業(yè)管理糾紛也日益增多，本文主要分析物業(yè)管理在實踐中遇到的與立法不相符合的困境，并積極尋求解決的途徑。這對于正確處理物業(yè)管理糾紛案，穩(wěn)定社會秩序，完善物業(yè)管理法規(guī)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞：物業(yè)管理企業(yè) 業(yè)主委員會 困境 解決對策
1908年成立的世界上第一個全國性的物業(yè)管理行業(yè)性組織——國際建筑物業(yè)主和管理人員協(xié)會（BOMAI），它標(biāo)志著物業(yè)管理進(jìn)入法制化，現(xiàn)代化時代。自我國首家物業(yè)管理公司——深圳市物業(yè)管理公司于1993年3月成立以來，我國的物業(yè)管理已風(fēng)風(fēng)雨雨地走過十一年，物業(yè)管理行業(yè)已呈現(xiàn)出欣欣向榮的態(tài)勢，但由于我國物業(yè)管理起步晚，業(yè)主和相關(guān)當(dāng)事人法制差，法制的不完善，我國的物業(yè)管理同時也存在著不少的問題。如業(yè)主大會不能按時成立或職權(quán)不明，業(yè)主被物業(yè)管理企業(yè)或開發(fā)商侵權(quán)而法律無法予以有效地保護(hù)，專項維修基金使用不規(guī)范，去向不明等，上述問題在諸如南寧市文華園小區(qū)、三元物業(yè)小區(qū)、聚寶苑小區(qū)、恒大新城小區(qū)等都不同程度地存在著。筆者擬從物業(yè)管理在實踐中遇到的困境提出以下幾點對策，與各位同仁商榷。
一、物業(yè)管理在實踐中遇到的困境
2003年5月28日國務(wù)院第9次常務(wù)會會議通過《物業(yè)管理條例》（以下簡稱物管條例），同年9月1日正式施行。條例共七章70條，涉及業(yè)主、業(yè)主委員會，前期物業(yè)管理、服務(wù)與物業(yè)使用等內(nèi)容，可以說物管條例的內(nèi)容在理論上是比較完善的，然而在實踐中施行起來，卻遇到以下幾個方面的困境：
1、業(yè)主委員會的法律地位不明確。物管條例第八條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主組成業(yè)主大會�！钡谑鍡l規(guī)定：“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)�！边@一規(guī)定從立法上說似乎明確了業(yè)主委員會的法律地位，但是，實際操作起來卻有不少困難，學(xué)術(shù)界和法律界對其法律地位也存在爭議。有人認(rèn)為，業(yè)主委員會屬于《民事訴訟法》中規(guī)定的“其他組織”，有人則認(rèn)為，業(yè)主委員會既不屬于法人，也不屬于其他組織，它根本無訴訟主體資格。就拿眾所周知的福州海景花園的業(yè)主委員會告物管公司一案來說，因業(yè)主委員會法律地位不明確，致使一案一輸一贏。其具體案情如下：福州海景花園的業(yè)主委員會在去年下半年因物業(yè)管理糾紛，把原物業(yè)管理公司告上法庭。法院于去年11月底判決，明確了業(yè)主委員會作為該案的主體，判決原物業(yè)管理公司退出海景花園并向業(yè)主委員會移交物業(yè)管理權(quán)。然而， 3個月之后，法院對于他們因架空層車位權(quán)屬之爭而狀告房地產(chǎn)管理局和房地產(chǎn)開發(fā)商的案件，經(jīng)過三天的開庭審理，卻認(rèn)為業(yè)主委員會只負(fù)有代表和維護(hù)業(yè)主物業(yè)管理方面利益的權(quán)利，而無代表和維護(hù)業(yè)主房屋所有權(quán)的權(quán)利，不享有參加該案訴權(quán)，從而做出了駁回原告海景花園業(yè)主委員會的起訴。一位網(wǎng)友甚至十分激動地寫道：“驚聞以業(yè)主委員會無訴主體駁回訴訟，讓全國業(yè)主心寒。如果業(yè)委會不能代表廣大業(yè)主，誰能代表？不要讓法律的某些環(huán)節(jié)成為現(xiàn)今極個別腐敗分子可鉆之處。呼吁相關(guān)部門還民一片天，真正體現(xiàn)法律面前人人平等�！� 業(yè)主委員會法律地位的不明確，使業(yè)主委員會處于尷尬的處境，也不利于保護(hù)廣大業(yè)主的合法權(quán)益，長此以往，容易造成社會的不穩(wěn)定。
2、開發(fā)商與物業(yè)管理企業(yè)責(zé)權(quán)利不對等。物管條例第24條規(guī)定國家“提倡”建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，通過招投標(biāo)的方式選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)。然而，在實際操作中，不少地開發(fā)商自行組建物業(yè)管理企業(yè)，并將其建設(shè)中的質(zhì)量、服務(wù)承諾推到物業(yè)管理企業(yè)頭上，使其成為“替罪羊”。比如業(yè)主按規(guī)定交2%的專項維修資金，由開發(fā)商收取后即自行挪作它用，并未按規(guī)定轉(zhuǎn)到物業(yè)管理企業(yè)帳上。據(jù)廣州市政府估計，廣州各住宅小區(qū)建立物業(yè)專項維修基金“理論計算”數(shù)額應(yīng)達(dá)30億元，但這筆資金到2003年6月底只籌集到2億多元，其中按規(guī)定存入指定銀行開設(shè)專戶的只有5000多萬元，其余的很可能已被開發(fā)商截留挪用，造成物業(yè)應(yīng)維修時因資金問題無法維修的矛盾。物管條例還規(guī)定，物業(yè)管理企業(yè)在接管物業(yè)時，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)向其移交竣工驗收資料及相關(guān)材料，但由于物業(yè)管理企業(yè)是開發(fā)商自行組建的，所以，開發(fā)商便省了這一環(huán)節(jié)，將建設(shè)過程中的隱患推到物業(yè)公司頭上，而物業(yè)管理企業(yè)的經(jīng)費首先來源于開發(fā)商，它不得不聽從其安排，否則就只有走人。比如在南寧市文華園小區(qū)中，文華園物業(yè)公司就是開發(fā)商——國凱房地產(chǎn)開發(fā)公司所組建，其人事權(quán)、財權(quán)均在國凱公司，當(dāng)有業(yè)主因房屋建設(shè)質(zhì)量問題而要求物業(yè)公司解決時，它便向國凱公司請示并按其要求執(zhí)行。假如開發(fā)商不負(fù)責(zé)任，造成問題久拖不決，而業(yè)主只能認(rèn)為是物業(yè)公司的責(zé)任，便采取不交物業(yè)管理費等措施來應(yīng)對，物業(yè)公司收不上費用只能少服務(wù)或不服務(wù)，如此一來，便會形成惡性循環(huán)，對小區(qū)的治安、公共環(huán)境設(shè)施的維護(hù)極為不利。
3、業(yè)主大會與建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)地位不平等，易引起雙方的矛盾沖突。按條例規(guī)定，業(yè)主大會是業(yè)余的松散的沒有法律地位的非贏利組織，而業(yè)主委員會只是其執(zhí)行機構(gòu)，法無明文規(guī)定業(yè)主大會或業(yè)主委員會有訴訟主體資格。而建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)卻是具有法人地位的商業(yè)性組織，這種法律地位的不平等必然導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不對稱，如建設(shè)單位能自行決定挪用專項維修資金，物業(yè)管理企業(yè)有權(quán)決定提高物業(yè)管理費，自行出賣或出租公共停車場等。當(dāng)業(yè)主想按法律規(guī)定解聘物業(yè)管理企業(yè)時，就會發(fā)生新舊保安齊上陣的景觀，毆打業(yè)主委員會成員，其后果可想而知。在廣州市就曾發(fā)生過幾起此類案件。
4、房管部門有權(quán)利、義務(wù)卻無處罰責(zé)任，導(dǎo)致業(yè)主大會無法及時召開，業(yè)主委員會無法及時成立，業(yè)主與物業(yè)公司（開發(fā)商）發(fā)生矛盾時無法及時有效地解決。物管條例第五條第二款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作�！钡�10條明確規(guī)定，同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾康禺a(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會。由此可知，地方房地產(chǎn)行政管理部門對物業(yè)管理和業(yè)主大會成立有監(jiān)管權(quán)利和義務(wù)，業(yè)主大會的召開是在房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下召開的。但從實際操作來看，困難極大。一是房管局作為傳統(tǒng)體制下的國家管理部門，卻在原有基礎(chǔ)上無故增加其負(fù)擔(dān)，而得不到相應(yīng)報酬，這在市場經(jīng)濟體制下是難以調(diào)動其積極性的；二是業(yè)主大會早已被看成是物業(yè)公司的“對手”，如果其按時成立又有相應(yīng)地物業(yè)所有權(quán)權(quán)利，物業(yè)公司（開發(fā)商）即有被監(jiān)督的可能，再加上政府部門的監(jiān)督，物業(yè)公司想投機更是難上加難，只好循規(guī)蹈矩，其所得好處便大打折扣了，所以他們是極不愿意成立業(yè)主大會的。在此情況下，如業(yè)主大會遭遇阻撓時，地方房管部門應(yīng)當(dāng)如何做，如地方房管部門未盡其職時，又應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)失職責(zé)任？這些問題由于物管條例未曾規(guī)定，所以，在實際操作中，地方房管部門幾乎都不管。
二、解決對策
前面已經(jīng)提到，我國物業(yè)管理在立法與實踐中的困境極不利于保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，不利于社會的安定團(tuán)結(jié)，因此，完善我國現(xiàn)行物業(yè)管理方面的法規(guī)，是解決上述困境必須著力解決的一項問題。有鑒于此，特提出以下對策：
1、立法上明確劃分建設(shè)單位與物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任（包括前期物業(yè)管理）。首先應(yīng)當(dāng)在立法中明確建設(shè)單位對開發(fā)完畢已竣工驗收合格的小區(qū)住宅必須實行前期物業(yè)管理，其組成應(yīng)由建設(shè)單位在當(dāng)?shù)胤抗懿块T指導(dǎo)下進(jìn)行。規(guī)定入住率達(dá)到一定比例（如30%——50%）或首次交付使用達(dá)到一定期限，房管部門必須組織業(yè)主籌備成立業(yè)主大會，如果建設(shè)單位或前期物業(yè)管理企業(yè)阻撓業(yè)主大會成立的，一定比例（如10——15%）的業(yè)主可向房管部門申請強制成立業(yè)主大會，房管部門應(yīng)當(dāng)給予支持，否則，業(yè)主可向上一級行政主管部門提出行政訴訟，狀告房管部門“不作為”。
業(yè)主大會成立并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會后，在一定期限內(nèi)（如6個月）應(yīng)當(dāng)做出選聘新物業(yè)管理企業(yè)的決定，在選聘新物業(yè)公司期間，建設(shè)單位必須將物管條例第29條規(guī)定的竣工驗收資料、技術(shù)資料說明文件等移交業(yè)主委員會保管，由業(yè)主大會授權(quán)委托業(yè)主委員會在房管部門的指導(dǎo)和街道辦事處的配合下確定物業(yè)管理企業(yè)，定聘后，業(yè)主委員會再將上述物業(yè)資料轉(zhuǎn)交物業(yè)管理企業(yè)保管。物業(yè)管理企業(yè)直接對業(yè)主委員會負(fù)責(zé)，最終對業(yè)主大會負(fù)責(zé)。以此杜絕“老子”遺禍“兒子”擔(dān)罪現(xiàn)象發(fā)生，對現(xiàn)有建設(shè)單位已設(shè)立的物業(yè)管理企業(yè)，可采取限期分離辦法解決，使建設(shè)單位逐步淡出物業(yè)管理行業(yè)。
2、立法應(yīng)明確業(yè)主委員會的法律地位，建立建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主三者互相平衡制約、相互監(jiān)督的制約機制。業(yè)主委員會的產(chǎn)生，體現(xiàn)了建筑物區(qū)分所有權(quán)人通過建立團(tuán)體關(guān)系、維護(hù)共同性物業(yè)權(quán)益的強烈愿望。它由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，其對公共物業(yè)財產(chǎn)的管理權(quán)利，來自于區(qū)域內(nèi)全體區(qū)分所有權(quán)人以業(yè)主公約或業(yè)主大會授權(quán)的方式所做的委托，雙方之間產(chǎn)生的是一種類似于信托性質(zhì)的民事關(guān)系�？梢哉f，成立業(yè)主委員會這樣的法律主體，是所有權(quán)人行使公寓化建筑物所有權(quán)的一種新的法律形式。但正如胡杰豐律師所說，業(yè)主委員會與業(yè)主大會的關(guān)系就如公司董事會與股東會的關(guān)系，業(yè)主委員會只是業(yè)主大會的一個內(nèi)部機關(guān)，而不是法人和其他組織。按照法律規(guī)定它并不具備任何法律主體資格！這對于當(dāng)事人的訴訟、對弱勢群體合法權(quán)益的及時有效保護(hù)，以及對法院的案件審理工作都將帶來很大的困難和壓力，它既不符合司法效率的原則，也不符合社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。也使物業(yè)管理在立法與實踐中脫節(jié)，并陷入難以自拔的困境。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定業(yè)主大會可在依法成立并登記后取得法人資格，業(yè)主委員會是大會的執(zhí)行機構(gòu)，它負(fù)責(zé)實施其決議，代表業(yè)主大會對物業(yè)進(jìn)行有效管理。這有利于改變業(yè)主與物業(yè)公司權(quán)責(zé)不對稱的狀況，從而有效地緩解矛盾，并最大限度地避免糾紛的發(fā)生。
3、用法規(guī)或司法解釋明確物業(yè)公司與業(yè)主的關(guān)系——服務(wù)與被服務(wù)、被委托與委托的合同關(guān)系、業(yè)主大會與政府的關(guān)系，它們之間是互相配合，互相支持，互相協(xié)助的關(guān)系。這一規(guī)定能更有針對性地解決物業(yè)管理糾紛，以南寧市澳洲麗園物業(yè)管理為例，物業(yè)管理公司就明確了本身的權(quán)利義務(wù)和地位，對于業(yè)主投訴的問題都能及時有效地以解決。這種到位的服務(wù)深受業(yè)主歡迎。業(yè)主就更加支持物業(yè)管理公司的正常管理活動，形成良性循環(huán)。與此同時，政府部門也應(yīng)指導(dǎo)業(yè)主大會開展工作，兩者相互配合，互相支持，互相協(xié)助，共同搞好物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的安全衛(wèi)生、交通、綠化等工作。
4、明確地方房管部門的失職責(zé)任，把物業(yè)管理的監(jiān)督權(quán)授予廣大業(yè)主。根據(jù)國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)符合體現(xiàn)行政機關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要的職權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”的規(guī)定。物管條例應(yīng)當(dāng)補充規(guī)定地方房地產(chǎn)行政管理部門對業(yè)主大會成立遭遇阻撓應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及其失職時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。廣大業(yè)主也可以行使監(jiān)督權(quán)，只有如此，才能夠確保物業(yè)公司管理的規(guī)范化。
5、建立專項維修基金管理委員會。專項維修基金的收取、管理、使用、續(xù)籌與監(jiān)督等均應(yīng)明確到位，建立專項維修基金管理委員會，對其使用情況、利息情況定期予以公布。從實際情況看，專項維修資金的籌集一般有三種途徑，第一是開發(fā)商售房時按房款2%收取，然后轉(zhuǎn)給物業(yè)公司保管。第二是業(yè)主購房時不交專項維修基金，待用時再以業(yè)主大會決議形式籌集。第三是在收取物業(yè)管理費用中分兩部分，一部分為平時物業(yè)管理支出，另一部分為專項維修資金。至于采取哪種方式續(xù)籌專項維修基金，也必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過。
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