[ 王明水 ]——(2005-9-30) / 已閱35913次
關(guān)于農(nóng)村征地補償款分配糾紛問題的探討
王明水
【內(nèi)容摘要】隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，由于我國立法滯后和執(zhí)法無明確標準，農(nóng)村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會問題。法律規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，從法律上講，對來源于農(nóng)村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全體集體經(jīng)濟組織成員，如果法律沒有特別規(guī)定全體集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)共同享有，每個成員的權(quán)利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額，但不少鄉(xiāng)村在土地分配款等問題中村民的分配權(quán)被限制或剝奪的情況時有發(fā)生。本文提出了解決農(nóng)村土地征地款分配糾紛的途徑；認定集體經(jīng)濟組織成員的方法；處理原則；同時對提出了解決農(nóng)村土地征用補償款分配糾紛的法律建議。
【關(guān)鍵詞】 土地補償款分配 收益主體 處理原則 法律建議
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，有愈演愈烈的趨勢。近年來，不斷有權(quán)益受到侵害的村民與村委會或村民小組引發(fā)分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要原因之一。為此，正確運用法律手段解決農(nóng)村征地補償款分配糾紛，對于公平、公正的保護每一個村民的合法權(quán)益，促進社會主義和諧社會建設(shè)有著十分重要的意義。本文試圖對農(nóng)村征地補償款分配糾紛問題作一些膚淺的探討，以求教于同仁。
一、關(guān)于農(nóng)村征地補償款分配糾紛是否屬于民事訴訟范圍問題
農(nóng)村征地補償款分配糾紛，是指村民委員會或由村民小組在分配土地征用補償費用時，在村民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補償費用而引發(fā)的糾紛。農(nóng)村征地補償款分配糾紛，是否屬于民事訴訟范圍，尚存在爭議。有人認為，土地征用補償費用的分配，是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部事務(wù)的處理，不是平等主體之間的民事行為。土地征用補償費用的分配糾紛，屬國家建設(shè)征用土地中出現(xiàn)的糾紛，只能有有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。且《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條明確規(guī)定：“市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。”村民委員會組織法第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助�！惫十敶迕衽c村委會或村民小組因征地補償費問題發(fā)生爭議時，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當解決，責(zé)無旁貸。所以，土地征用補償費用分配糾紛不屬于人民法院管轄。也有人認為，依照《土地管理法》第十條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)屬于村農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織是代表農(nóng)民集體對其所有的集體土地行使經(jīng)營、管理、收益權(quán)的機構(gòu)，與其成員之間地位平等。集體經(jīng)濟組織分配土地征用補償費用的行為，是依法行使集體土地的經(jīng)營、管理、收益權(quán)的具體體現(xiàn)，是一種民事行為。因此，此類糾紛屬民事訴訟受案范圍。
關(guān)于此類糾紛，人民法院應(yīng)否作為民事案件受理，最高人民法院的有關(guān)解釋也前后不一。最高人民法院業(yè)務(wù)庭自1994年至2004年就村民征地款分配糾紛問題是否受理做了五個復(fù)函或答復(fù)。一是最高人民法院［1994］民他字第285號《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里黃土嶺村六組土地征用費糾紛一案的復(fù)函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51號《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得分配是否受理問題的答復(fù)》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116號《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4號《關(guān)于徐志君等十一人訴龍家市龍淵鎮(zhèn)第八村委會土地征用補償費分配糾紛一案的復(fù)函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33號《關(guān)于村民請求分配征地補償款糾紛法院應(yīng)否受理的請求的答復(fù)》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院業(yè)務(wù)庭的復(fù)函或答復(fù)內(nèi)容沖突，使得下級法院對這類案件是否受理掌握不一，各取所需。
筆者認為，人民法院是國家的審判機關(guān)，司法是社會公平、正義的最后一道屏障。在市場經(jīng)濟條件下，人民法院對因農(nóng)村征地補償費分配引起的糾紛不作為民事案件受理缺乏依據(jù)。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理�！边@里出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織與村民委員會兩個并列的概念，這兩者不是同一個組織，也不是相互交叉的組織。至今法律上對何為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還沒有明確的界定。根據(jù)字面的理解，集體經(jīng)濟組織應(yīng)是村民集體管理集體經(jīng)濟而設(shè)立的組織，如農(nóng)村經(jīng)濟合作社等，它與村民委員會有很大區(qū)別。村民委員會是村民自治組織，由《中華人民共和國村民委員會組織法》調(diào)整。村內(nèi)集體收入應(yīng)當由村集體經(jīng)濟組織進行分配，但在實踐中，很多地方?jīng)]有成立村集體經(jīng)濟組織，其收入分配由村民委員會或村民小組代為行使權(quán)利。因而，當土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟組織、或村民委員會、或村民小組之間。因村民委員會、村民小組是村民自治組織，村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟管理的組織，兩者均不是一級政府機構(gòu)，所以，進行的管理、分配等活動不具有行政性。從法律上講，對來源于農(nóng)村集體所有的土地等自然資源的收益，依法屬于全村村民，如果法律沒有特別規(guī)定應(yīng)屬于全體村民共有，每個成員的權(quán)利是平等的，對集體土地等的收益享有可分割的特定份額。可見，對我國農(nóng)村公民來說，土地征用補償費用分配權(quán)是一項法定的財產(chǎn)性民事權(quán)利，對該民事權(quán)利的侵害是一種侵權(quán)行為，應(yīng)當依法由侵害人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。再說，集體經(jīng)濟組織分配土地征用補償費用的行為，也是依法行使集體土地的經(jīng)營、管理權(quán)的具體體現(xiàn)，本身就是一種民事行為。因此，集體經(jīng)濟組織成員（或村民）與集體經(jīng)濟組織（或村、組）之間因土地征用補償費分配所引發(fā)的爭議應(yīng)屬于平等主體之間的民事爭議。對此，只要符合民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定, 人民法院應(yīng)當作為民事案件予以受理。
二、如何確定農(nóng)村征地補償款分配的受益主體
《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費�！备鶕�(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用�！睂嵺`中，農(nóng)民的土地被征用后，土地補償費、安置補助費都是支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村（組）。而由于土地資源的有限性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村（組）通常將土地補償費與安置補助費揉在一塊，分配給村民，后再統(tǒng)一調(diào)整本村（組）農(nóng)業(yè)承包地。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，決定了農(nóng)村集體土地征地補償款是對全體集體經(jīng)濟組織成員的補償，土地共有人應(yīng)共同享有，土地征地補償款的分配，就應(yīng)由全體集體經(jīng)濟組織成員共同參與分配，這與法律規(guī)定的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的性質(zhì)是相一致的。那么，依何標準來確定集體經(jīng)濟組織的成員資格呢？在實踐中，一般有以下幾種主張：①戶口說，認為只要戶口在該村（組），就享有該村征地補償費用的分配權(quán)。②事實主義說，認為只要是長期在本村（組）生活，就應(yīng)當享有征地補償費用的分配權(quán)。③生活來源說，認為只要是以土地耕作收益作為個人主要生活來源，就享有征地補償費的分配權(quán)。筆者認為，對集體經(jīng)濟組織成員的認定，既要反映征地補償費的本質(zhì)，又要有利于對農(nóng)民合法權(quán)益的保護。由于很多農(nóng)村沒有成立村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民集體所有的土地和財產(chǎn)由村民委員會或村民小組進行管理，這種情況下，集體經(jīng)濟組織的成員也就是本村（組）的村民。筆者主張，認定集體經(jīng)濟組織成員的依據(jù)一般應(yīng)以戶籍為原則，但戶籍又不是唯一依據(jù)，還應(yīng)結(jié)合地權(quán)進行考慮。如果某人戶口在本村（組），只要他（她）的農(nóng)民身份沒有改變，依附于村（組）集體土地，他（她）必然享有集體土地的地權(quán)，他（她）就是集體經(jīng)濟組織或村民團體里的一分子，他（她）就和其他集體成員一起，成為集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)主體的一部分，就應(yīng)該成為征地補償費的受益權(quán)主體。
三、當前農(nóng)村征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)、處理原則、解決辦法
當前，農(nóng)村征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)在于村委會或村民小組擅自決定分配事務(wù)，對出嫁女、招婿、喪偶、離異及繼子女、大中專在校生、義務(wù)兵等處理不當。筆者認為，處理此類案件時既要充分尊重村民的自治權(quán)，也不能剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。村民的自治權(quán)并不能對抗公民的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，該權(quán)利非法律不得剝奪。因此，村委會、村民小組在決策時必須按照村民委員會組織法第十七條所規(guī)定的程序提請村民會議討論，其無權(quán)擅自作主。村民會議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則和第二十條規(guī)定的合法原則，應(yīng)明確村民享有同等待遇。具體地說，應(yīng)該遵守以下原則：
（1）民主議定原則和合法性原則。村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個人或某些少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規(guī)定。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條第二款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。一些農(nóng)村部分村民的土地收益權(quán)得不到保護，與人們對村民自治的模糊認識有很大的關(guān)系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權(quán)力，其實這是對村民自治權(quán)力的濫用。在一個民主和法治的國家，任何形式的自治都不能同國家的依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國家的法律相抵觸，任何形式的社區(qū)民主決定都不能損害公民的基本權(quán)利。因此，那些同國家法律、法規(guī)和國家政策相抵觸的自治章程、村規(guī)民約以及村民民主決定都是自然無效的。村民自治必須在民主和法治的軌道上才能獲得健康發(fā)展，必須做到既要充分發(fā)揚民主又要遵守法律。
（2）平等原則。在進行征地補償款分配中，要充分保障每個集體經(jīng)濟組織成員或村民享有平等的待遇，正確地處理利益關(guān)系。之所以會出現(xiàn)剝奪少數(shù)成員或村民征地補償款分配的收益權(quán)，主要受經(jīng)濟利益驅(qū)動的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織每次的收益和征地款分配總量是恒定的，為了更多的分配集體收益，惟有通過減少應(yīng)分款人數(shù)來實現(xiàn)多數(shù)村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每個成員或村民享有土地收益權(quán)的前提。
（3）權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。
在明確了農(nóng)村征地補償款分配的受益主體和農(nóng)村征地補償款分配糾紛的處理原則后，對當前農(nóng)村征地補償款分配中存在的突出問題應(yīng)合理的予以解決：
1、關(guān)于嫁城女及所生子女的問題。與城鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村婦女（嫁城姑娘），由于政策規(guī)定不能到男方落戶的，且居住地也未遷離、享有地權(quán)的，應(yīng)當保證其享有村民同等待遇。其所生子女是農(nóng)村戶口的，屬有地權(quán)主體，應(yīng)與其母等額分配。
2、關(guān)于入贅婿的問題。對于入贅婿及其所帶的子女，只要戶口已遷入，且居住在當?shù)�，其遷出地已不享有地權(quán)的，應(yīng)保證其享有村民同等待遇。
3、關(guān)于離婚或喪偶的婦女的問題。婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活，戶籍仍在當?shù)�，且原居住地村（組）保留其原有地權(quán)的，應(yīng)與本村村民等額分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地權(quán)尚未落實的，原居住地所在村（組）應(yīng)保留其地權(quán)，并與村民等額分配收益。
4、關(guān)于農(nóng)村五保戶收養(yǎng)子女的問題。對依據(jù)《收養(yǎng)法》辦理了相關(guān)手續(xù)，已在當?shù)卮褰M落戶的養(yǎng)子女，也應(yīng)與村民等額分配。
5、關(guān)于農(nóng)業(yè)戶口入學(xué)的大、中專在校學(xué)生的問題。農(nóng)業(yè)戶口入學(xué)的大、中專學(xué)生以及畢業(yè)后未就業(yè)前，因就學(xué)已將戶口從農(nóng)村遷出，但從經(jīng)濟來源看，家鄉(xiāng)地權(quán)仍是他們主要的依賴條件，為確保學(xué)生能完成學(xué)業(yè)，可當有地權(quán)看待，應(yīng)與村民等額分配或適當分配。
6、關(guān)于進城打工人員的問題。進城打工人員，戶籍仍在當?shù)�，仍依附于村集體土地，而不是對地權(quán)的放棄，打工是為了掙錢彌補生產(chǎn)和生活所需，不能取消村民待遇，必須與本村村民等額分配。
7、關(guān)于超生子女的問題。對于違反了國家計劃生育政策生育的子女，如已接受處罰，并已執(zhí)行到位、戶口已登記的，應(yīng)當給予地權(quán)，與村民等額分配
8、關(guān)于服現(xiàn)役的義務(wù)兵的問題。凡農(nóng)業(yè)戶口的服現(xiàn)役的義務(wù)兵，不能停止其受益分配；如在部隊一旦提干或轉(zhuǎn)志愿兵，有了固定工資，應(yīng)停止其受益分配。
四、對農(nóng)村集體土地征用補償款分配糾紛問題的法律建議
1、盡快制定相關(guān)司法解釋，解決司法實踐中管轄不統(tǒng)一的問題。
針對最高法院研究室、立案庭相佐的觀點，最高人民法院截止目前尚無權(quán)威性解釋，致使因農(nóng)村征地補償費分配引起的糾紛難以下判，最高人民法院應(yīng)盡快出臺相關(guān)司法解釋，統(tǒng)一此類案件的立案條件、受理范圍、案由確定，以指導(dǎo)司法實踐活動。
2、建立分配方案行政指導(dǎo)體制。村民委員會組織法第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助�！币虼�，對涉及村民利益內(nèi)容的村民會議決定的分配方案，可要求先交鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府指導(dǎo)審查。這種指導(dǎo)，只是審查分配方案有無違反憲法、法律、法規(guī)和政策的內(nèi)容，如有違反則通過指導(dǎo)予以改正，如無違反，則按分配方案執(zhí)行。
3、強化民間調(diào)解機制。由于這類糾紛具有矛盾尖銳、影響大、執(zhí)行難的特點，應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))司法所、人民調(diào)解委員會的作用，盡量通過調(diào)解解決。糾紛發(fā)生后，可由司法員、調(diào)解員深入村、組，宣講憲法、法律、法規(guī)和政策的精神，提高農(nóng)民思想意識，消除錯誤思想，在此基礎(chǔ)上，使村民與村委會達成調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議。
4、建立自治章程、村規(guī)民約備案審查制度。村民會議制定自治章程、村規(guī)民約，應(yīng)根據(jù)村民委員會組織法第20條規(guī)定，及時上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使合法性審查的職權(quán)。
作者：安徽明和律師事務(wù)所王明水
