[ 趙景川 ]——(2005-10-13) / 已閱12904次
略論立案監(jiān)督的制度保障
趙景川 顧苗
（安徽大學(xué)法學(xué)院 合肥 230039）
摘 要：本文針對(duì)我國(guó)立案監(jiān)督制度在實(shí)踐中面臨的困境，提出了改革和重構(gòu)立案監(jiān)督保障機(jī)制的主張。作者首先分析了當(dāng)前我國(guó)立案監(jiān)督保障機(jī)制的現(xiàn)狀及成因，指出其不足之處，并認(rèn)為立法的缺失是造成這種情況的根本原因；接著作者提出了改革和重構(gòu)的思路：對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督保障，立法應(yīng)明確建立四層相應(yīng)制裁措施，對(duì)人民檢察院自偵部門的立案監(jiān)督保障在保留目前這種內(nèi)部監(jiān)督的前提下，創(chuàng)設(shè)檢察審查會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。
關(guān)鍵詞：立案監(jiān)督；制度保障；檢察審查會(huì)
Discussion on safeguards of supervision over placing cases on file
Zhao jingchuan gu miao
(the school of law, Anhui university, Hefei, 230039)
Abstract: Directing against the predicament of supervision over placing cases on file in practice, this article holds that its safeguards should be reformed and rebuild. At first, the author analyzes the safeguards of supervision over placing cases on file in our country now, points out its weakness, and thinks that legislation is the fundamental reason. Secondly, the author raises his thinking: to public security organization, legislation should establish sanctionative measures at four layers;to procuratorial organization, legislation should reserve the internal supervision, and create examinational committee to achieve supervision over placing cases on file.
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee
有人類歷史以來，監(jiān)督一直是權(quán)力行使過程中的一個(gè)永恒的話題，因?yàn)椤耙磺行惺箼?quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！盵1]因此立案監(jiān)督在刑事訴訟法的修改過程中也應(yīng)運(yùn)而生，但與其他訴訟監(jiān)督制度相比，該制度的設(shè)計(jì)倉(cāng)促而又粗略�！胺ǖ纳谟谒膶�(shí)施”[2]，立案監(jiān)督制度要想在刑事訴訟中占有一席之地，良好的制度設(shè)計(jì)必不可少，顯然當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個(gè)要求。我國(guó)的不少學(xué)者已經(jīng)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了研究，然而一個(gè)突出的問題仍未得到解決，即立案監(jiān)督制度的保障機(jī)制怎樣去建立？如何去運(yùn)行？筆者在本文中試以我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定為依據(jù)，對(duì)此問題進(jìn)行探討！
一、 立案監(jiān)督制度保障機(jī)制的司法現(xiàn)狀及成因
刑事訴訟法已經(jīng)確立了對(duì)公安機(jī)關(guān)和人民檢察院自偵部門立案工作的監(jiān)督制度，但是一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，立案監(jiān)督工作總顯得力不從心，人民檢察院的立案監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，缺乏科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)制性的約束手段，立案機(jī)關(guān)可以隨意地將監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)拋在一邊。通過下面這組數(shù)字的比較，可以清楚地看到這個(gè)事實(shí)：刑事訴訟法修改三年以來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理立案監(jiān)督案件33960件，要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由29233件，公安機(jī)關(guān)接到說明不立案理由通知書后主動(dòng)立案8883件，經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立通知立案16102件，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案15746件。[3]這種情況的存在嚴(yán)重的影響了人民檢察院監(jiān)督職能的發(fā)揮，對(duì)于立案監(jiān)督制度的良性運(yùn)行和健康發(fā)展極為不利。
從根本上講，這是立法規(guī)定的缺失造成的：
（一） 刑事訴訟法第87條建立了對(duì)公安機(jī)關(guān)立案工作的監(jiān)督制度，但這只
是一條原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，缺乏具有可操作性的程序規(guī)定。雖然而后最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)其程序規(guī)定進(jìn)行了比較詳細(xì)的補(bǔ)充，但我們應(yīng)當(dāng)看到，刑事訴訟法第87條及相關(guān)規(guī)定均是“柔性規(guī)定”，都只規(guī)定，“人民檢察院有詢問不立案理由和通知公安機(jī)關(guān)立案的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)應(yīng)說明不立案的理由和執(zhí)行人民檢察院的立案通知”。而對(duì)于公安機(jī)關(guān)拒不說明不立案理由和拒不執(zhí)行人民檢察院立案通知的行為如何處理，立法卻沒有規(guī)定相應(yīng)的制裁措施，即對(duì)公安機(jī)關(guān)沒有絕對(duì)的適用效力。而從理論上講監(jiān)督的重要特點(diǎn)是高度的權(quán)威性和強(qiáng)制性，因而缺乏強(qiáng)制力保障的監(jiān)督只能徒具虛名，實(shí)際效果不得而知。立法對(duì)此的回避態(tài)度使得公安機(jī)關(guān)有了對(duì)抗立案監(jiān)督的一塊“擋箭牌”，也阻礙了立案監(jiān)督制度的有效運(yùn)行。在此情況下，實(shí)踐中人民檢察院往往通過以下措施解決與公安機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的沖突：（�。┙⑻貏e的工作制度，如立案監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系與溝通。發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索后，自己先進(jìn)行初查核實(shí)，再通知公安機(jī)關(guān)及時(shí)立案，盡量避免公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸心理；（！�。┩ㄟ^有關(guān)政府部門，主要是政法部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證立案監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)；（�。。。┓e極爭(zhēng)取人大的支持，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)人大個(gè)案監(jiān)督，對(duì)公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行人民檢察院通知的行為，由人大敦促公安機(jī)關(guān)及時(shí)執(zhí)行。但缺乏法律依據(jù)的上述做法總是困難重重，而且實(shí)踐也證明了它的不足之處：（�。┻@些做法效力或者十分有限，或者適用范圍不廣，而且即使達(dá)到監(jiān)督目的也浪費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，有違訴訟效率原則；（�。。┯捎诒O(jiān)督手段僅僅局限于“糾正違法通知書”、“司法建議”之類，削弱了監(jiān)督手段的強(qiáng)制力，最終對(duì)違法行為的處理或者“不了了之”，或者以“下不為例”告終，立案監(jiān)督的目的沒有完全實(shí)現(xiàn)。
（二） 根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條的規(guī)定：“人民檢察院審
查逮捕部門或?qū)彶槠鹪V部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣粓?bào)請(qǐng)立案?jìng)刹榈�，�?yīng)當(dāng)建議偵查部門報(bào)請(qǐng)立案?jìng)刹�；建議不被采納的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。” 可以確定我國(guó)已經(jīng)確立了對(duì)人民檢察院自偵部門的立案監(jiān)督制度。而且依照該規(guī)定，對(duì)人民檢察院自偵部門立案工作的監(jiān)督主體是同級(jí)人民檢察院的審查批捕部門或?qū)彶槠鹪V部門，筆者對(duì)此規(guī)定的可行性持懷疑態(tài)度。（！）根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第三條：“……檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。……”即人民檢察院內(nèi)部的工作制度是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此現(xiàn)行的對(duì)人民檢察院自偵部門的立案監(jiān)督實(shí)際上是同一檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的兩個(gè)部門之間的監(jiān)督活動(dòng)，而且最終的決定權(quán)還是在檢察長(zhǎng)手里，這就可能出現(xiàn)以下問題：檢察長(zhǎng)剛剛根據(jù)自偵部門的材料做出不立案決定，審查批捕部門或?qū)彶槠鹪V部門又拿同樣（或基本相同）的材料要求檢察長(zhǎng)做出立案決定，這就使檢察長(zhǎng)陷入兩難境地，而要求檢察長(zhǎng)以同樣的材料推翻自己剛剛以此做出的決定恐怕有點(diǎn)勉為其難。這樣就很可能使立案監(jiān)督空有形式，無法發(fā)揮實(shí)際作用；（�。。└瘮∮蓛�(nèi)而生，所以雖然會(huì)產(chǎn)生“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的悖論，人們還是更樂意在一項(xiàng)權(quán)力之外設(shè)立監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。所以不論制度設(shè)計(jì)再好，同一機(jī)關(guān)內(nèi)的兩個(gè)部門之間的監(jiān)督總是一種內(nèi)部監(jiān)督，難逃自我監(jiān)督之嫌，“要求一個(gè)人既是監(jiān)督者，同時(shí)又是被監(jiān)督者，這就是想混淆監(jiān)督關(guān)系”。因此依靠規(guī)則確定的監(jiān)督主體來保障立案監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，是讓人懷疑的。而且即使將監(jiān)督主體延伸到檢察委員會(huì)，恐怕也難免這種結(jié)果。
因此我國(guó)現(xiàn)階段建立的立案監(jiān)督制度的保障機(jī)制只能說是非常的不完善，這也是以后對(duì)立案監(jiān)督制度進(jìn)行完善需要予以重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問題。
二、 構(gòu)建立案監(jiān)督制度保障機(jī)制的初步設(shè)想
基于上述分析，筆者以為，應(yīng)當(dāng)借鑒世界其他國(guó)家在監(jiān)督制度方面的一些做法，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情構(gòu)建我國(guó)立案監(jiān)督制度的保障機(jī)制。鑒于公安機(jī)關(guān)和人民檢察院自偵部門的立案工作的不同特點(diǎn)，再加上立法上確立了分別不同的立案監(jiān)督工作機(jī)制，筆者認(rèn)為很有必要對(duì)其分別進(jìn)行論述：
（一） 對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督制度
完善對(duì)公安機(jī)關(guān)立案工作的監(jiān)督制度的保障機(jī)制，主要就是確立人民檢察院立案監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性，使其立案監(jiān)督活動(dòng)得到強(qiáng)制力的保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民檢察院的立案監(jiān)督活動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)做出細(xì)致的規(guī)定，如人民檢察院如何實(shí)行監(jiān)督，何時(shí)、以何種方式進(jìn)行監(jiān)督，有哪些發(fā)言權(quán)，可采取哪些措施等都應(yīng)是法律應(yīng)當(dāng)明確加以規(guī)定的問題。其中最為重要的一個(gè)問題就是要確立人民檢察院在立案監(jiān)督的過程中對(duì)公安機(jī)關(guān)違法行為可以采取的制裁措施，筆者以為根據(jù)公安機(jī)關(guān)的相應(yīng)行為可以建立以下四個(gè)層次的對(duì)應(yīng)制裁措施：
（！）對(duì)于公安機(jī)關(guān)在立案過程中的輕微違反程序的行為，如不尊重當(dāng)事人的權(quán)利的行為，相關(guān)法律手續(xù)辦理不健全等，可以予以口頭警告，必要的情況下可以要求相關(guān)責(zé)任人員出具保證書，表示不再犯類似錯(cuò)誤之意。
（�。。⿲�(duì)于公安機(jī)關(guān)在立案過程中的較為嚴(yán)重的違反程序的行為，并且導(dǎo)致違法不立案或立案的后果的情形，在保留人民檢察院發(fā)出“糾正違法通知書”等權(quán)力的基礎(chǔ)上，賦予其中止公安機(jī)關(guān)違法行為的權(quán)力。必要的情況下，可以將自己意見向自己上級(jí)部門報(bào)告，由上級(jí)部門通知公安機(jī)關(guān)的上級(jí)部門督促公安機(jī)關(guān)糾正違法行為。
（�。。。┕矙C(jī)關(guān)在立案過程的嚴(yán)重違法行為，經(jīng)發(fā)出糾正違法通知書等以上相關(guān)措施后，仍拒不糾正的，可以向同級(jí)監(jiān)察部門提出建議，由監(jiān)察部門對(duì)有關(guān)責(zé)任人員予以處分。必要的時(shí)候，可以向人大提出個(gè)案監(jiān)督建議，由人大對(duì)公安機(jī)關(guān)及相關(guān)責(zé)任人員予以處理。
（�。。。。┝高^程中的違法行為往往同司法腐敗問題相關(guān)，如不立案或降格為行政處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)處理的案件往往與徇私舞弊，收受賄賂有關(guān)等。這些都是嚴(yán)重的犯罪行為，人民檢察院在監(jiān)督過程中一旦發(fā)現(xiàn)上述線索，必須將其移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理，不得姑息處理。
（二） 對(duì)人民檢察院自偵部門的立案監(jiān)督制度
完善對(duì)人民檢察院自偵部門立案工作的監(jiān)督制度的保障機(jī)制，牽涉到一個(gè)制度重建的問題。因?yàn)榍懊娴姆治鲆呀?jīng)說明當(dāng)前確立的對(duì)人民檢察院自偵部門立案工作的監(jiān)督制度只是一種內(nèi)部監(jiān)督，或者甚至可以說只是人民檢察院內(nèi)部的一種工作方式，而遠(yuǎn)非一種作為制度的立案監(jiān)督。因此，對(duì)人民檢察院自偵部門立案工作的監(jiān)督制度的重構(gòu)是必要的，而在此過程中同時(shí)也就確立了對(duì)此種監(jiān)督制度的較為完善的保障機(jī)制。
從根本上講，決定是否立案同決定是否提起公訴一樣都是人民檢察院行使自由裁量權(quán)的行為，而我國(guó)立法當(dāng)前恰恰缺少對(duì)人民檢察院行使自由裁量權(quán)進(jìn)行限制的制度。筆者在此方面較為認(rèn)可日本刑事起訴制度中的“檢察審查會(huì)制度”。日本的“檢察審查會(huì)”是第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)合占領(lǐng)軍占領(lǐng)日本時(shí)創(chuàng)立的，是美國(guó)小陪審團(tuán)或大陪審團(tuán)觀念同日本特點(diǎn)相結(jié)合的結(jié)果。這項(xiàng)機(jī)制的主要職能是對(duì)公訴人的不起訴決定進(jìn)行審查，以確定不起訴決定是否適當(dāng)，即依靠公眾參與控制檢察官自由裁量權(quán)的濫用，故聯(lián)合力量最高司令部（SCAP）將其描述為“預(yù)防檢察官不起訴案件的安全裝置”。[4]
筆者以為，在保留目前我國(guó)人民檢察院這種內(nèi)部監(jiān)督的前提下，參照日本的“檢察審查會(huì)”制度，再結(jié)合我國(guó)特色的陪審制度，創(chuàng)設(shè)一種“檢察審查會(huì)”制度，不失為一種對(duì)人民檢察院的立案工作進(jìn)行限制的良好制度設(shè)計(jì)。但一種制度要想獲得較強(qiáng)的生命力，良好的制度設(shè)計(jì)必不可少，筆者認(rèn)為，檢察審查會(huì)的基本構(gòu)造可以如下：
首先，明確檢察審查會(huì)成員的產(chǎn)生和組成。筆者以為其成員的遴選途徑應(yīng)當(dāng)相對(duì)嚴(yán)格，在我國(guó)采取人大任免的方法較為妥當(dāng)，在某些情況下也可以由人大代表兼任，但應(yīng)當(dāng)明確其監(jiān)督與人大對(duì)人民檢察院的工作監(jiān)督不同；其組成人數(shù)結(jié)合各地情況，可以為3人以上11人以下單數(shù)較為合理。
其次，應(yīng)當(dāng)明確檢察審查會(huì)的性質(zhì)和相關(guān)權(quán)力。檢察審查會(huì)應(yīng)是非專業(yè)性的顧問團(tuán)體，其任務(wù)之一是審查人民檢察院不立案決定權(quán)（還應(yīng)包括不起訴決定權(quán)等，本文就不作論述）的運(yùn)用。它經(jīng)以下兩種方法中的一種就可以開始調(diào)查程序。（1）遭受犯罪行為損害的人或授權(quán)作代理的人可以申請(qǐng)審查會(huì)審查，該審查會(huì)必須根據(jù)這些請(qǐng)求進(jìn)行調(diào)查；（2）根據(jù)大多數(shù)成員的投票，審查會(huì)也可以自行開展調(diào)查。檢察審查會(huì)可以秘密的調(diào)查該項(xiàng)請(qǐng)求，可以為審查而傳喚證人，詢問檢察人員，以及征求專家意見。然后，檢察審查會(huì)根據(jù)大多數(shù)人的意見可以提出以下兩種建議中的任何一種：不立案決定適當(dāng)，不立案決定不適當(dāng)，并向人民檢察院提交書面建議。
再次，對(duì)于是否賦予檢察審查會(huì)的書面建議約束力的問題，也即對(duì)這種監(jiān)督制度的保障機(jī)制問題。結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐，筆者以為，目前賦予其書面建議約束力弊大于利，原因如下：一旦檢察審查會(huì)的建議具有約束力，可能使一部分無辜犯罪嫌疑人被迫進(jìn)入刑事司法程序，雖然通過審判程序可以最終判決被告人無罪，但在我國(guó)這個(gè)犯罪恥辱感較強(qiáng)的國(guó)家，其造成的惡劣影響不可低估。因此，筆者認(rèn)為對(duì)自偵案件的立案決定權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人民檢察院手中，檢察審查會(huì)的書面建議應(yīng)當(dāng)僅具有說服性而沒有約束力更為妥當(dāng)。但并不能因此而說檢察審查會(huì)的建議毫無意義，我們可以想象，盡管人民檢察院享有立案的最終決定權(quán)，但無論其權(quán)力如何強(qiáng)大和穩(wěn)定，也沒有哪個(gè)人民檢察院愿意經(jīng)常遭到人大的質(zhì)詢和傳媒的強(qiáng)烈批評(píng)，如果他選擇不理睬檢察審查會(huì)的書面建議。這樣，檢察審查會(huì)的控制至少逼迫人民檢察院在反對(duì)書面建議前多思考兩次，因此即使檢察審查會(huì)制度是作為一種社會(huì)控制制度而設(shè)立，沒有任何法律權(quán)力約束人民檢察院，它也是可以達(dá)到監(jiān)督目的。
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作者簡(jiǎn)介:
顧苗，女，安徽合肥人，230031，xingchi0516@163.com
趙景川，男，江蘇人。
