[ 李云峰 ]——(2000-9-1) / 已閱14978次
論我國行政強制執(zhí)行權(quán)的定位
李云峰
行政強制執(zhí)行權(quán)的配置，即如何劃分行政機關(guān)和人民法院間的行政強制執(zhí)行權(quán)限，是行政強制執(zhí)行立法的重點和難點。筆者認為，在我國民主法制建設(shè)時期，對此不能照搬外國模式，既不能擴大行政機關(guān)現(xiàn)有的行政強制執(zhí)行權(quán)，也不能削弱或取消人民法院的行政強制執(zhí)行權(quán)，而宜定位于現(xiàn)行法律規(guī)定的在一般情況下申請人民法院強制執(zhí)行，法律特別授權(quán)的則由行政機關(guān)強制執(zhí)行的格局。
一、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度，是在總結(jié)我國民主法制建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實際情況形成的，有其自身的特點。
“法律是特定民族的歷史、文化、社會的價值和一般意識與觀念的集中反映。任何兩國的法律制度都不能完全一樣。法律是一種文化的表現(xiàn)形式。如果不經(jīng)過某種本土化的過程，它便不可輕易地從一種文化移植到另一種文化�！�1在我國，既沒有“司法權(quán)優(yōu)先”的法律傳統(tǒng)，也沒有“行政權(quán)專斷”的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，不可能象早期的大陸法系國家那樣統(tǒng)一將行政強制執(zhí)行權(quán)交給行政機關(guān)，或象英美法系國家那樣原則上交由司法機關(guān)實施，而必須根據(jù)民主法制建設(shè)的進展，在兩類機關(guān)之間進行權(quán)限上的劃分。
“法制是一種不斷發(fā)展歷史過程，是一種實踐，是一種傳統(tǒng)”。2從我國行政強制執(zhí)行的長期實踐看，八十年代末，特別是九十年代以來，隨著國家民主法制建設(shè)的深入，廣大公民的權(quán)利意識不斷增強，司法體制不斷完善，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”逐步形成我國社會主義法制的統(tǒng)一整體。一方面是人民法院在維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護相對人合法權(quán)益的職能日顯突出；另一方面是行政機關(guān)的管理事項不斷增加，日趨繁雜，而自身的條件又受到諸多限制，逐漸認識到依靠人民法院實現(xiàn)其管理職能至關(guān)重要。如主動要求人民法院到其單位設(shè)立執(zhí)行室等，這雖然在形式上欠妥，但卻反映了行政機關(guān)渴求司法服務(wù)的意愿。正是在這種現(xiàn)實背景下，我國繼《行政訴訟法》六十六條作出“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”的規(guī)定之后，在《行政處罰法》的第五十一條又進一步規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。這就是說，人民法院應(yīng)行政機關(guān)申請，不但可以執(zhí)行行政機關(guān)無強制執(zhí)行權(quán)的非訴行政案件，而且有權(quán)執(zhí)行行政機關(guān)享有強制執(zhí)行權(quán)的非訴行政案件。
綜上，我國的這一現(xiàn)行執(zhí)行制度相對于外國是不同的。一是在主體上，定位于在一般情況下為人民法院，法律特別授權(quán)的情況下為行政機關(guān)。這既有力地監(jiān)督了非訴行政案件的強制執(zhí)行，又避免了不切實際地加重法院工作量。它與英美國家只能是司法機關(guān)顯然不同。在英美法系國家，將行政強制執(zhí)行權(quán)作為司法權(quán)的一部分，原則上全部權(quán)力歸司法機關(guān)。除法定的特殊情況，行政機關(guān)在相對人不履行義務(wù)時，只能向法院提起民事訴訟，請求法院以命令促使其履行。它與大陸法系早期的德奧國家相比也不同。在這些國家，實行行政命令權(quán)與強制執(zhí)行權(quán)合一，原則上行政強制執(zhí)行權(quán)交由行政機關(guān)實施。二是在程序上，我國以行政機關(guān)的申請啟動執(zhí)行程序，而不是“訴訟”。這既能夠?qū)π姓䴖Q定作必要的審查，及時制止行政違法，防止行政專橫，保護相對人合法權(quán)益，又簡化了程序，及時執(zhí)結(jié)行政決定，有利于提高行政效率，從而克服了外國執(zhí)行制度的弊端。其具體優(yōu)越性，本文第四部分另作詳述。
二、限制行政機關(guān)自行強制執(zhí)行非訴行政案件的權(quán)限，強化人民法院在行政強制執(zhí)行中的地位，這是保障行政強制執(zhí)行制度健康發(fā)展的必由之路。
現(xiàn)代法治的核心問題是權(quán)力與權(quán)利的兩權(quán)分配與制衡�？茖W(xué)地調(diào)整、配置國家權(quán)力，保障經(jīng)濟發(fā)展，是民主法制建設(shè)的基點；規(guī)范國家權(quán)力，保護公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)是民主法制建設(shè)的重心；依法行政，制約、控制行政權(quán)力的擴張，防止行政權(quán)的濫用，則是推進民主法制建設(shè)持續(xù)不斷深入開展的關(guān)鍵。“盡管國家行政機關(guān)依法代表國家行使行政管理權(quán)，但它畢竟是行政法律關(guān)系的一方當事人，不應(yīng)該過多地擁有另一方當事人所沒有的權(quán)力，否則必然造成權(quán)力的濫用�！�3
依法治國，建立社會主義法治國家，必須加大民主法制建設(shè)的力度，必須堅持推進依法行政，將國家各級政府的行政機關(guān)的公權(quán)力，牢牢置于“法治”的監(jiān)督和制約之下。這種“法治”的監(jiān)督，應(yīng)該是對其執(zhí)法活動全方位的、自始至終的監(jiān)督。不僅要監(jiān)督其作出的行政決定，而且要重視其執(zhí)行的監(jiān)督。列寧告誡人們：“究竟用什么來保證法令的執(zhí)行呢?第一，對法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對不執(zhí)行法令加以懲罰�！�4實踐證明，司法監(jiān)督無疑是對執(zhí)行行政決定最有力的監(jiān)督。
再從行政強制執(zhí)行的特征來說，它是實現(xiàn)行政決定的手段，是行政權(quán)的延伸。它雖在行政管理中發(fā)揮著重要作用，但其自身在客觀上又具有擴張性、易腐性以及侵犯相對人合法權(quán)益的侵權(quán)性。尤其是失去司法監(jiān)督、制約的行政決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一的強制執(zhí)行，一旦造成社會危害，其后果往往難以彌補，必須對此慎之又慎。因而我國現(xiàn)行的單行法律根據(jù)《行政訴訟法》、《行政處罰法》的原則規(guī)定，在強制執(zhí)行權(quán)的具體配置上，“對一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的需要強制執(zhí)行的情況，法律一般規(guī)定由各主管行政機關(guān)自行執(zhí)行，但此類規(guī)定只限于少數(shù)行政機關(guān)，其他都申請人民法院強制執(zhí)行；個別對個人、組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的，法律規(guī)定也要申請人民法院強制執(zhí)行；凡是行政機關(guān)沒有得到強制執(zhí)行授權(quán)的，一律申請人民法院強制執(zhí)行�！�5這些規(guī)定，既注意發(fā)揮行政機關(guān)自身的優(yōu)勢和能動作用，又立足于強化司法監(jiān)督，保護相對人的合法權(quán)益。其權(quán)力的配置是符合現(xiàn)代法治精神的，符合民主法制建設(shè)發(fā)展趨勢的，當然也是符合依法治國戰(zhàn)略方針的。
三、行政機關(guān)的自我完善跟不上民主法制建設(shè)的步伐，其執(zhí)法活動大多存在較為嚴重的濫、亂、差，不宜擴大其強制執(zhí)行權(quán)限。
所謂濫，是說行政機關(guān)濫用強制執(zhí)行權(quán)，利益驅(qū)動、部門保護主義嚴重，侵犯公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，把人民賦予的公權(quán)力變成為單位、為個人謀利的特權(quán)；所謂亂，是說某些行政機關(guān)隨意設(shè)定執(zhí)行權(quán)，嚴重破壞法制的統(tǒng)一、法律的尊嚴；所謂差，是說有些行政機關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)較差，辦案質(zhì)量差。長期以來，行政機關(guān)習慣于行政手段管理社會，法制觀念淡薄，缺乏嚴肅的法律意識。除公安、稅務(wù)、工商、交通等部分行政機關(guān)外，有些至今還沒建立起一支執(zhí)法隊伍。一些臨時配備的工作人員不但缺乏必要的專業(yè)知識，甚至不懂執(zhí)法的基本程序。例如，自1989年至1999年10年間全國各級法院“在各類一審審結(jié)的行政案件中，原告勝訴率達40％�！�6如果連同被告改變具體行政行為、原告撤訴計算在內(nèi)，被告敗訴率達50％以上。因此在當前行政執(zhí)法人員素質(zhì)較低的情況下，不宜擴大行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)。否則，不利于保護相對人的合法權(quán)益，不利于維護社會秩序。非但不能發(fā)揮行政強制執(zhí)行的作用，反而為行政專橫、腐敗提供了手段，當然更談不上提高行政效率。這是因為行政效率的提高，是以確保辦案質(zhì)量為前提的，否則就失去了效率的基礎(chǔ)。
有人提出，當今世界各國，多以行政機關(guān)行使行政強制權(quán)為主，這是與外國接軌的需要。筆者認為，在立法過程中，借鑒外國經(jīng)驗要符合我國國情，不能籠統(tǒng)地談“接軌”�！啊榆墶闹饕獞�(yīng)是國際公約和國際關(guān)系中共同遵守的準則。借鑒應(yīng)是外國法律中符合我國國情的部分�！�7“洋為中用，古為今用”同樣適用于立法工作，外國的東西不一定都是好的，都是可用的。他們自己制定的法律也不見得成熟、完美無缺。如對美國司法制度里著名的“米蘭達警告”，至今還在爭論不休。盡管美國最高法院今年6月重新對這一自1966年確立的證據(jù)制度作出維持的裁決，“法學(xué)界人士、警察團體及眾多執(zhí)法官員卻對這一裁決表示失望”�！八坏珪膭钭锓甘故芎φ呃媸艿綋p害，而且還將使法院無法采納有關(guān)真實的證據(jù)，從而動搖人們對美國刑事司法制度的尊重�！�8
其實，僅就行政強制執(zhí)行權(quán)的配置來說，當今世界一些國家也都根據(jù)現(xiàn)代法治精神，順應(yīng)歷史發(fā)展之潮流，力求控制行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)限，擴大法院的介入力度，鑒于篇幅所限，不作贅述。
四、在此人民法院實施行政強制執(zhí)行權(quán)，既保障行政決定在任何執(zhí)行過程中遇到曲解或阻力時能得到有效制止和糾正，充分發(fā)揮行政職能的作用；又保障相對人權(quán)利免受不法執(zhí)行行為的侵害，并能得到有效救濟。
自1989年至今，全國各級人民法院積累了十余年的行政審判和非訴行政強制執(zhí)行經(jīng)驗，造就了一支政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的干部隊伍，建立了較為完備的執(zhí)行程序。1996年4月29日最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于處理行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行案件分工問題的通知》，即法發(fā)12號文；同年9月2日最高人民法院行政庭又下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行最高人民法院法發(fā)[1996]12號文件，做好非訴行政執(zhí)行案件的審查工作的通知》，即[1996]法行字第12號文；2000年3月10日最高人民法院在公布實施的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，除適當放寬了行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的條件外，對這類案件審查的程序、適用的法律、執(zhí)行的時限等都作了明確嚴格的規(guī)定，還增加了申請執(zhí)行前的財產(chǎn)保全條款。這對確保審查質(zhì)量和實現(xiàn)具體行政行為的效力，保護權(quán)利人的合法權(quán)益，都提供了有力保障。另外，最高人民法院于2000年1月14日又進一步制定實施了《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，強調(diào)了高級人民法院應(yīng)當根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)一部署或者轄區(qū)具體情況適時組織集中執(zhí)行和專項執(zhí)行活動，統(tǒng)一調(diào)度、使用下級人民法院的執(zhí)行力量。地方各級人民法院還根據(jù)最高人民法院的部署，加強了執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)，充實了執(zhí)行人員和司法警察以及執(zhí)行裝備。以山東省各級法院為例，到1999年底，全省法院專職執(zhí)行員(不含司法警察)達2672名，占全省法院干警總數(shù)的13％。9
事實是最好的說明。通過上述努力，執(zhí)行工作一年勝過一年，出現(xiàn)了前所未有的大好局面。對于申請執(zhí)行的非訴行政案，各級法院行政審判人員嚴把審查關(guān)。對明顯缺乏事實根據(jù)、法律依據(jù)和其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，裁定不予執(zhí)行。對應(yīng)予執(zhí)行的，及時作出準予執(zhí)行的裁定后，開展社會宣傳和法治教育，促使被執(zhí)行人自動履行。1994年8月至1999年8月，山東省各級法院五年共審查、執(zhí)行非訴行政案75663件，執(zhí)行標的達36547.73萬元。其中80％以上是公民經(jīng)說服教育自動履行的。10對需要采取強制措施的，由行政庭移交執(zhí)行庭嚴格按照法定程序采取有力措施予以執(zhí)行，大大提高了執(zhí)結(jié)率。1999年全國各級法院連同民事、經(jīng)濟等共依法執(zhí)行了各類強制執(zhí)行案件264.5萬件，執(zhí)結(jié)標的金額2497億元，比去年同期增長23.9％和37.8％。中國這一特有的非訴行政強制執(zhí)行制度收到了明顯的社會效果。一是通過司法監(jiān)督，保障了被執(zhí)行人的合法權(quán)益。二是經(jīng)過宣傳教育使絕大多數(shù)非訴行政案得以自動執(zhí)行，減少了執(zhí)行阻力，維護了社會穩(wěn)定。三是強有力的司法保障和法律的威懾，使案件得到及時執(zhí)行。這不但無須行政機關(guān)建立專門的機構(gòu)，精兵簡政，省時省力，而且確保了行政行為效力的實現(xiàn)。四是法院的審查執(zhí)行推動了非訴行政執(zhí)行工作的健康發(fā)展，執(zhí)行又促進了法院行政審判工作的開展。嚴格執(zhí)法、熱情服務(wù)的工作，得到了行政機關(guān)的支持和廣大群眾的贊譽，增強了行政機關(guān)執(zhí)法人員的司法觀念，提高了廣大公民的訴訟意識，改善了行政審判的工作環(huán)境，為我國民主法制建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。
但是有人提出，目前應(yīng)改變行政強制執(zhí)行權(quán)由人民法院和行政機關(guān)共同實施的狀況，將非訴行政案件完全交由行政機關(guān)自行執(zhí)行。其主要理由是，法院對非訴行政案的審查和執(zhí)行，使行政執(zhí)法過程缺乏連貫性。管理相對方的違法行為有日益增多的趨勢，而行政機關(guān)作出的處罰決定或賦予的義務(wù)不一定能實現(xiàn)，相對人不履行是司空見慣的。遇到此種情形即申請司法機關(guān)執(zhí)行，就會中斷行政過程。筆者認為這種觀點是不能支持的，其理由是不能成立的。
行政執(zhí)法的連貫性是指行政主體在執(zhí)法活動中應(yīng)嚴格按照法定的時間、順序、步驟進行，不能隨意中斷、跳躍，一個階段與另一個階段應(yīng)保持承繼關(guān)系。它強調(diào)的是嚴格按照法定程序進行執(zhí)法活動。而行政強制執(zhí)行權(quán)與行政決定權(quán)或者說與行政處罰權(quán)，是各自獨立的兩個權(quán)能，二者遵循的程序不同。行政強制執(zhí)行雖需要以行政決定(行政處罰)為依據(jù)，但行政決定(行政處罰)能否進入執(zhí)行程序以及由什么機關(guān)執(zhí)行都需法律另行作出規(guī)定。從這個意義上說，兩者是分離的，不存在包容關(guān)系。更何況行政機關(guān)所作決定(行政處罰)，并非能夠全部進入執(zhí)行程序，相對人有可能提起復(fù)議或訴訟，有可能因其違法而被撤銷。這能說是中斷行政過程嗎?能說是缺乏連貫性嗎?再者，從依法行政的角度說，處罰與執(zhí)行相分離，是行政處罰法的明確規(guī)定。行政機關(guān)有行政決定權(quán)并非意味著有以強制手段實現(xiàn)其行政決定的權(quán)力，非以法律授權(quán)而不可為之。否則，行政機關(guān)作出決定(處罰)之后，如果相對人不自愿履行，只有兩種選擇，一是根據(jù)法律特別授權(quán)自行強制執(zhí)行或依法移交法定的其他行政機關(guān)、組織強制執(zhí)行。二是依法申請人民法院強制執(zhí)行。唯有如此，才符合行政法的基本法則——依法行政原則。這與中斷行政過程是兩個不同的概念，不可相提并論。
此外，這種行政決定(行政處罰)與行政強制執(zhí)行的“連貫性”、“不可中斷”論，早在二戰(zhàn)前德、日行政法學(xué)家就持有此論。但二戰(zhàn)后，隨著民主的發(fā)展，這種觀點日益受到批評。德國和日本的學(xué)者一般都認為應(yīng)把行政命令與實現(xiàn)命令的強制執(zhí)行權(quán)視為各自獨立、互不牽連的行政行為。若需執(zhí)行行政強制則非有法律上之根據(jù)不可。“在當今日本，并不是所有的行政行為都可以自行強制。以田中二郎為代表的大多數(shù)日本行政法學(xué)者認為，在這種情況下，只能回到一般市民法原則上，請求法院的幫助�！雹�
總之，行政強制執(zhí)行的立法，應(yīng)使人民法院在非訴行政強制執(zhí)行中的主體地位得以明確和加強；應(yīng)該明確規(guī)定嚴格控制增加行政機關(guān)新的行政強制執(zhí)行權(quán)；其具體權(quán)限配置，應(yīng)該遵從《行政訴訟法》、《行政處罰法》和單行法律的規(guī)定，保持法制的統(tǒng)一。誠如是，建立在中國客觀現(xiàn)實基礎(chǔ)上的行政強制執(zhí)行制度，將得到完善和發(fā)展，在具有中國特色的社會主義民主法制建設(shè)中發(fā)揮更大作用。
注：
1(美)格倫頓·戈登、奧薩魁著，朱鍵、賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯：《比較法律傳統(tǒng)》，中國政法大學(xué)出版社，1991年版，第7頁。
2張春生、阿喜：《準確把握“法治”的含義》，載《中國法學(xué)》1986年第5期，第5頁。
3應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社，1993年版，第543頁。
4《列寧全集》第2卷，人民出版社，1986年版，第358頁。
5羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第206頁。
6《行政審判十年》，載《人民法院報》，2000年4月13日，第3版。
7邢同舟：《加快立法步伐提高立法質(zhì)量》，載《法制日報》1997年7月11日，第2版。
8楊磊：《“米蘭達裁決”有人喜有人憂》，載《法制日報》2000年6月29日，第4版。
9山東省高級人民法院院長尹忠顯2000年1月11日在全省法院院長工作會議上的講話：《以改革總攬全局》。
10山東省高級人民法院副院長郝明金《在全省法院第三次行政審判工作會議上的講話》，1999年8月20日。
肖揚：《最高人民法院工作報告——在2000年3月10日第九屆全國人民代表大會第三次會議上》，《法制日報》2000年3月20日，第1版。
�、瀾�(yīng)松年：《論行政強制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年第3期，第10頁。
楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年版，第488頁。
(作者單位：山東省濱州地區(qū)中級人民法院)
