[ 李建勝 ]——(2005-11-3) / 已閱15364次
針對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制的一點(diǎn)思考
李建勝 劉佳
2003年4月26日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了有關(guān)議案，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)將暫時(shí)行使原由中國(guó)人民銀行行使的金融監(jiān)督管理職權(quán)。按照4月26日通過(guò)的議案，銀監(jiān)會(huì)將行使原由中國(guó)人民銀行行使的對(duì)銀行、金融管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職權(quán)及相關(guān)職權(quán)。至此，銀行、證券、保險(xiǎn)——中國(guó)金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”的框架將最終完成，新中國(guó)成立50多年來(lái)中國(guó)人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時(shí)代也宣告結(jié)束，也使得我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體制逐步健全。但關(guān)于我國(guó)的金融業(yè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管體制究竟應(yīng)該實(shí)行分業(yè)還是混業(yè)的爭(zhēng)論卻從來(lái)沒(méi)停止過(guò)，而且隨著金融全球化和一體化的加強(qiáng)、世界各國(guó)金融監(jiān)管體制和狀況的調(diào)整這一爭(zhēng)論越來(lái)越激烈。
考察當(dāng)今世界各國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展?fàn)顩r，不難發(fā)現(xiàn)，世界多數(shù)國(guó)家的金融監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權(quán)力越來(lái)越趨于集中，而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去，由一家專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管。
由于世界范圍內(nèi)的金融全球化的影響，以美國(guó)為代表的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式日益受到質(zhì)疑，而美國(guó)依據(jù)《格拉斯——斯蒂格爾法》規(guī)定確立的美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)導(dǎo)致美國(guó)金融監(jiān)管體系錯(cuò)綜復(fù)雜，且聯(lián)邦法銀行與州法銀行與保險(xiǎn)公司往往從事相同的業(yè)務(wù)卻受不同的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，常常引起金融機(jī)構(gòu)之間、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的紛爭(zhēng)。因此，1999年11月4日美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將銀行、證券、保險(xiǎn)統(tǒng)一為一體進(jìn)行橫向綜合性監(jiān)管，美國(guó)的金融監(jiān)管體制也產(chǎn)生了巨大變革。
從分業(yè)經(jīng)營(yíng)相混業(yè)經(jīng)營(yíng)的回歸是國(guó)際潮流，與混業(yè)經(jīng)營(yíng)相呼應(yīng)，將銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管的單一監(jiān)管體制也在成為一種發(fā)展趨勢(shì)。為了適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，英國(guó)、日本和瑞典等國(guó)均成立了統(tǒng)一監(jiān)管證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以英國(guó)為例，英國(guó)的金融監(jiān)管一向以非制度化的、松散的自律監(jiān)督而著稱，但自1986年《金融服務(wù)法》后，其在監(jiān)管體系上有了根本性的變革。這一變革首先體現(xiàn)在證券監(jiān)管方面，成立了證券投資委員會(huì)（SIB）,國(guó)務(wù)大臣授權(quán)SIB對(duì)從事各種金融服務(wù)的企業(yè)和從事證券活動(dòng)的自我規(guī)范組織進(jìn)行監(jiān)管，并具有法律效力。1997年10月，證券投資委員會(huì)更名為英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA）,1998年6月《英格蘭銀行法案》將英格蘭銀行對(duì)其他銀行、上市證券交易所及票據(jù)交換所的監(jiān)管權(quán)移交金融服務(wù)管理局，使其獲得了以前由證券期貨局、投資經(jīng)營(yíng)管理局、私人投資局以及貿(mào)工部下屬的保險(xiǎn)業(yè)理事會(huì)等9個(gè)機(jī)構(gòu)分別行使的監(jiān)管權(quán)，從而形成了獨(dú)立的、單一的超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
可以說(shuō)我國(guó)在加強(qiáng)金融監(jiān)管方面較多地吸收了美國(guó)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，那么1999年美國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行大的改革，從分業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管調(diào)整到了混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，那我國(guó)是否也應(yīng)該借鑒美國(guó)的做法，馬上將我國(guó)金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管體制調(diào)整到混業(yè)呢？對(duì)這一問(wèn)題，專家學(xué)者基本有兩種不同的觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)企業(yè)包括民營(yíng)企業(yè)紛紛涉足金融領(lǐng)域，開(kāi)展跨行業(yè)的金融服務(wù)(包括銀行、證券、保險(xiǎn)和信托等)，傳統(tǒng)的行業(yè)界限已經(jīng)變得日漸模糊。這無(wú)疑對(duì)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)背景下金融體系的健康運(yùn)行提出了更大的挑戰(zhàn)，迫切需要建立規(guī)范的、綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施有效的聯(lián)合監(jiān)管，切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)目前實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)管理模式，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別是各個(gè)行業(yè)的最高監(jiān)管部門。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的框架內(nèi)，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍比較窄，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)較高。商業(yè)銀行無(wú)法利用其龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)銷售自己的金融產(chǎn)品(如保險(xiǎn)和證券)；保險(xiǎn)公司的投資渠道受到限制。而許多混業(yè)經(jīng)營(yíng)的跨國(guó)金融集團(tuán)紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，因此迫切需要允許國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)以應(yīng)對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為雖然金融全球化、混業(yè)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)成為一種趨勢(shì)，而且我國(guó)現(xiàn)在的銀行、保險(xiǎn)和證券業(yè)務(wù)實(shí)際上已經(jīng)出現(xiàn)交叉，但根據(jù)目前我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的情況，出于金融穩(wěn)定和防范風(fēng)險(xiǎn)及與我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局相適應(yīng)的的考慮，我國(guó)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的人才準(zhǔn)備和市場(chǎng)發(fā)育條件還不成熟，當(dāng)前仍以分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管為宜。
筆者認(rèn)為金融業(yè)沒(méi)有一個(gè)可在全球套用最理想模式，必須承認(rèn)各國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體制都存在各自的弊端。目前也只有英國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家設(shè)立了綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而相當(dāng)多的國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家仍然實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管。更重要的是我國(guó)的金融市場(chǎng)目前不具備向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的成熟的條件，因此，我們必須考慮我國(guó)金融業(yè)的實(shí)際情況，不能過(guò)于急切地將經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)為混業(yè)。當(dāng)然，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，金融機(jī)構(gòu)往往能夠通過(guò)跨行業(yè)和多樣化的運(yùn)作，來(lái)提高自身綜合實(shí)力和增加盈利來(lái)源；通過(guò)銷售多種金融產(chǎn)品和服務(wù)，可以進(jìn)一步降低運(yùn)營(yíng)成本，因此相對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)有更多的靈活性。而且，隨著我國(guó)金融領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的加快，分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體系是我國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨更加激烈的但不對(duì)等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也使我國(guó)的金融監(jiān)管體制受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，我國(guó)金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管體制將從分業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)這是一個(gè)必然的趨勢(shì)，只是在從分業(yè)轉(zhuǎn)為混業(yè)之前我們必須進(jìn)行充分的探索，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造成熟的條件。筆者認(rèn)為具體探索可從以下方面著手：
一、可嘗試建立綜合性的監(jiān)管體系（如：人民銀行和三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議制度），成立一個(gè)由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等部門共同組成的金融業(yè)最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管，定期就金融政策、金融運(yùn)行重大問(wèn)題進(jìn)行磋商，為混業(yè)監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)。
二、由于我國(guó)目前的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)，是有限的分離，即我國(guó)法律允許金融機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況在某些領(lǐng)域以某種方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕徊�，�?dǎo)致實(shí)踐中存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能沒(méi)有覆蓋的監(jiān)管的“灰色區(qū)域”。因此應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)管當(dāng)局的信息共享機(jī)制。建立一個(gè)統(tǒng)一的金融信息中心，使當(dāng)局能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地獲取金融運(yùn)行的第一手資料，提高貨幣政策決策的科學(xué)性，增強(qiáng)金融監(jiān)管的針對(duì)性；同時(shí)也可以避免銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)統(tǒng)計(jì)可能產(chǎn)生的問(wèn)題，防止金融機(jī)構(gòu)從規(guī)避監(jiān)管角度出發(fā)，隨意轉(zhuǎn)移金融資產(chǎn)，進(jìn)行違規(guī)操作。
三、強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制，培養(yǎng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)人才。應(yīng)進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，建立一個(gè)由外部監(jiān)督和公司內(nèi)部控制相結(jié)合的全方位的金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系。
筆者認(rèn)為在對(duì)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管體制做出各方面有益的探索后，我國(guó)金融業(yè)將通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一、綜合監(jiān)管，逐步統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的充分透明，實(shí)現(xiàn)金融公平競(jìng)爭(zhēng)，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，最終實(shí)現(xiàn)全面而又有效的混業(yè)監(jiān)管。
本文作者：李建勝 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)在讀法學(xué)碩士
劉 佳 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)在讀法學(xué)碩士
