[ 谷遼海 ]——(2005-11-30) / 已閱10476次
無效政府采購合同適用法律的沖突
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http://finance.sina.com.cn 2005年11月29日 09:06 中國經(jīng)濟時報
■谷遼海
無效政府采購合同是指合同雖然已經(jīng)成立，但因其在內(nèi)容上違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定和社會公共利益而不具有法律效力的合同。
我國《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》都沒有通過例舉立法的形式羅列無效合同的法定情形，根據(jù)《政府采購法》第四十三條規(guī)定，政府采購合同適用《合同法》。依照我國《合同法》第五十二條規(guī)定，只要存在下列情形之一的，合同無效：（１）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（２）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（３）以合法形式掩蓋非法目的；（４）損害社會公共利益；（５）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。我國《政府采購法》只是明確政府采購合同適用《合同法》，而沒有說明本法另有規(guī)定的除外。由于法律沒有除外規(guī)定，現(xiàn)行的政府采購法律制度對無效合同的認定主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)和處理原則與我國《合同法》所規(guī)定的發(fā)生了沖突。
首先，無效政府采購合同的認定主體發(fā)生了沖突。
實踐中，我國各級財政部門和有關(guān)行政機關(guān)認定無效政府采購合同的情況非常普遍。那么，這些行政主體是否有權(quán)力確認政府采購合同無效呢？在分析之前，我們還是先來看一個無效政府采購合同的案例。２００５年３月７日，深圳市財政局對其轄區(qū)一起政府采購合同案件作出深財法〔２００５〕７號行政處罰決定書，被處罰人是深圳市新嘉怡實業(yè)有限公司，處罰決定的主要內(nèi)容為：你公司在執(zhí)行與深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署的政府采購協(xié)議供貨合同過程中，所提供發(fā)票與實際采購內(nèi)容不一致，違反了我國《政府采購法》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)研究決定對你公司進行如下處罰。（省）
我們從這則行政處罰的內(nèi)容來看，認定這起無效政府采購合同的主體是深圳市財政局。而根據(jù)我國《合同法》的規(guī)定，確認無效合同的主體只能是人民法院或者仲裁機構(gòu)，只有法院和仲裁機構(gòu)才擁有權(quán)力認定合同無效還是有效。同樣，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容，這部法律對招標(biāo)采購合同是否有效的處理機關(guān)也是沒有明確界定。筆者認為，在這兩部法律無明確規(guī)定的情況下，必須根據(jù)《合同法》的規(guī)定，將無效政府采購合同的認定權(quán)力歸還于仲裁機構(gòu)或者人民法院。否則，有悖于我國法律制度的統(tǒng)一。當(dāng)然，隨著我國政府采購立法的完善，在重新認識政府采購合同性質(zhì)的情況下，可以明確這類合同的處理主體。
其次，政府采購合同無效的判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了沖突。
我們還是先從前述所介紹的案例進行分析，然后再闡述法律與法律之間的沖突。前面提到的案例將地方性法規(guī)作為認定無效政府采購合同的合法依據(jù)，顯然有悖于法律規(guī)定。我國《合同法》只規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的才是無效合同，但沒有規(guī)定違反地方性法規(guī)、行政規(guī)章的強制性規(guī)定，可以認定合同無效。此外，根據(jù)責(zé)任法定原則，行政處罰決定應(yīng)該明確被處罰人違反具體的法律條文。提供發(fā)票與實際采購內(nèi)容不一致，違反我國《政府采購法》的條款應(yīng)該敘述清楚。前述案例除了所指出的問題之外，其產(chǎn)生還是有一定的根源。因為我國《政府采購法》在無效政府采購合同的認定標(biāo)準(zhǔn)與其他法律之間都存在著嚴重的沖突。
第三，無效政府采購合同的處理結(jié)果存在著沖突。
根據(jù)我國《合同法》第五十六條規(guī)定，無效的合同或者被撤銷的合同自始沒有法律約束力。合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，政府采購合同無效后，將溯及既往，從合同成立之日而不是從確認合同無效之時起無效。由于無效的政府采購合同在內(nèi)容上具有違法性，當(dāng)事人即使在事后追認，也不能使這些合同生效。無效合同的違法性決定了法律不僅要使合同無效，而且還應(yīng)該責(zé)令當(dāng)事人承擔(dān)返還財產(chǎn)、賠償損失的民事責(zé)任。根據(jù)《政府采購法》第七十三條規(guī)定，對于政府采購合同的效力和處理結(jié)果是按合同是否履行來確定的，即采購合同訂立后尚未履行的，撤銷合同，也就是尚未履行的政府采購合同為相對無效合同；政府采購合同已經(jīng)簽訂的，確認其有效并允許其繼續(xù)履行，由此造成的損失通過民事賠償責(zé)任去解決。這里的處理方法與我國《合同法》關(guān)于合同無效的規(guī)定完全相悖。不僅如此，倘若供應(yīng)商與采購人或者采購代理機構(gòu)存在著串標(biāo)，但政府采購合同已經(jīng)簽訂，在這種情況下，行政主體是宣布這份政府采購合同無效還是撤銷這份合同呢？因為對于采購主體有串標(biāo)行為而簽訂合同的，按照前述的處理結(jié)果是應(yīng)該撤銷這份合同，而依照后一處理標(biāo)準(zhǔn)是宣布合同無效。同樣，如果采、供雙方都存在著賄賂行為，處理的結(jié)果也是截然相反。
綜上所述，產(chǎn)生上述沖突的主要原因有兩方面，其一是對于政府采購合同的定性還沒有正確的認識，簡簡單單地適用《合同法》還不能夠從根本上解決問題；其二是我國存在著兩部在同一位階的法律，存在著權(quán)力之爭，致使立法機關(guān)顧此失彼。解決前述原因，還須統(tǒng)一公共采購的主管機關(guān)，然后由事權(quán)明晰的機關(guān)來理順法律制度之間的沖突。（２８）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師）
