[ 歐陽昆侖 ]——(2005-12-11) / 已閱38159次
1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)
一個(gè)社會(huì)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財(cái)政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比（即所謂官民比例）得到比較有效的反映。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日之專文研究，我國(guó)歷史上的官民比例為：西漢時(shí)為1：7945，唐高宗時(shí)為1：3927，元成宗時(shí)為1：2613，清康熙時(shí)為1：911，新中國(guó)成立之初為1：294。到了1978年我國(guó)“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34；河北為1：40；河南為1：41；山西為1：27；寧夏為1：24；青海為1：22（馬曉玲，2002）。比較明顯的統(tǒng)計(jì)特征是“經(jīng)濟(jì)越是落后，財(cái)政供養(yǎng)人口越多”（當(dāng)然，我們或許可以把個(gè)現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強(qiáng)化”的結(jié)果）：在山西32個(gè)發(fā)不出基本工資的縣中，有8個(gè)縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部。
從國(guó)際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為１：236；美國(guó)1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83；中國(guó)的官民比例若按１：30計(jì)算，是日本的近８倍，為美國(guó)的近３倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國(guó)是1：164人，美國(guó)是1：187人，我國(guó)是1：30人。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)重重
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)吃財(cái)政飯的人員隊(duì)伍龐大，目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。
牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會(huì)影響鄉(xiāng)村正常工作的進(jìn)行，影響全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時(shí)，呆賬壞賬的增多，以及債券向個(gè)人和非金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”�！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時(shí)候，也不會(huì)想到還不上會(huì)帶來什么后果，這就是風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯�！�
此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)程度加劇主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是財(cái)政收支缺口無法彌補(bǔ)；二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn) 。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府既有的財(cái)政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。
由此看來，我國(guó)行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是農(nóng)村），當(dāng)成為未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要制度取向。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端
黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有名無實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國(guó)大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。仿效上級(jí)政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員（駐村干部）,肢解了村委會(huì)的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定，怎樣迎合上級(jí)、做出政績(jī)就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”，“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國(guó)家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。
從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對(duì)村民委員會(huì)眾多干預(yù)。社會(huì)基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實(shí)生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個(gè)十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機(jī)關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身?yè)碛械墓矙?quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上，因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府（計(jì)劃思維）。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立（市場(chǎng)時(shí)代）、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。
三、村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向
在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國(guó)“村民委員會(huì)”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對(duì)農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進(jìn)村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實(shí)、有效的實(shí)施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因?yàn)榇迕褡灾我M(jìn)一步發(fā)展，就必須理清村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的關(guān)系問題，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革了，才能有力地促進(jìn)村民自治的發(fā)展。村民自治如何對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行影響的呢？我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供方向。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革
中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實(shí)施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動(dòng)黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國(guó)的方略，十六大又確立了我國(guó)推進(jìn)政治體制改革,促進(jìn)民主政治建設(shè),必須把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動(dòng)切實(shí)納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評(píng)選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進(jìn)黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實(shí)現(xiàn)改革目的。同時(shí)在條件成熟時(shí)，可以制定《黨政關(guān)系法》進(jìn)一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。
在我國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實(shí)生活中，人民分布在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進(jìn)。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會(huì)審議通過，才能變成國(guó)家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也是民意機(jī)構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實(shí)體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國(guó)《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強(qiáng)人大職能，進(jìn)一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國(guó)一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實(shí)際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實(shí)提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺(tái)。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，實(shí)行“兩票制”
目前村民自治實(shí)行的政務(wù)公開、村委會(huì)的“海選”，使公民權(quán)利意識(shí)得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時(shí)它對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大群眾的民主參與熱情，推動(dòng)我國(guó)的民主政治進(jìn)程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選積累了不少經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實(shí)行“兩票制”選鎮(zhèn)長(zhǎng)，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)受人民的監(jiān)督，增強(qiáng)選舉的民主性與透明性；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度的立法宗旨，同時(shí)也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實(shí)際上很大一部分實(shí)行的是村委會(huì)的職能，民自治可以幫助基層黨政機(jī)關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級(jí)的行政成本實(shí)際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機(jī)關(guān)的龐大隊(duì)伍與捉襟見肘的財(cái)政撥款之間的矛盾，長(zhǎng)期以來是靠各種不合理的收費(fèi)來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計(jì)劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安；把司法的權(quán)力還給人民法院；把檢察權(quán)還給人民檢察院；把社會(huì)法律工作交給以律師為主體的社會(huì)；把計(jì)劃生育的工作交給村（居）民委員會(huì)；把民政中大部分的權(quán)力交給社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)一類的社會(huì)公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)的人員得以極大的精簡(jiǎn)，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”滋生暗長(zhǎng)起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。
或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。
5、實(shí)行村民“自治”（村民有限自治）
村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實(shí)行法律分權(quán)制，（所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍；在內(nèi)容上要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制；在保障機(jī)制上要確立法院作為最后的保障機(jī)關(guān) 。）要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個(gè)重要問題就是必須解決村委會(huì)與上級(jí)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國(guó)家與村委會(huì)各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)，才能在實(shí)質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級(jí)政府不違規(guī)？還有如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)？等等問題有待探索。當(dāng)然，同時(shí)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員。
黨的十六屆四中全會(huì)就加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個(gè)法制社會(huì)的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善，因?yàn)橐粋�(gè)建全的機(jī)構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個(gè)社會(huì)需要一定的控制體系來維護(hù)和鞏固其自身的發(fā)展，一個(gè)法制社會(huì)控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會(huì)影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個(gè)人不成熟的觀點(diǎn)，希望它為我國(guó)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。相信隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民自治制度會(huì)得到更加的完善，我國(guó)的民主建設(shè)會(huì)取得更新的成功。
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16、 肖立輝：《村民自治與中國(guó)政治發(fā)展》，http://中國(guó)基層民主網(wǎng)\村民自治與中國(guó)政治發(fā)展
17、 崔雪光 王一婷：《我國(guó)村民自治問題》，http://www.jjykj.com
18、 肖唐鏢：《二十余年來的鄉(xiāng)村建設(shè)與治理：觀察與反思》，香港中文大學(xué)《二十一世紀(jì)》，2003年8月號(hào)（第4期）。
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