[ 于晨宏 ]——(2005-12-18) / 已閱28121次
淺析交通事故認(rèn)定
www.chenhonglawyer.com
作者：于晨宏，律師，擅長房地產(chǎn)、建筑工程、交通事故等法律事務(wù)
關(guān)鍵詞：事故認(rèn)定 行政行為 主要影響 可訴性
事故認(rèn)定是指有權(quán)機(jī)關(guān)綜合當(dāng)事人各方行為與造成事故之間的因果關(guān)系及主觀過錯程度，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)定當(dāng)事人各方的對造成事故的責(zé)任份額，具體到交通事故認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門按照法律法規(guī)的明確授權(quán)，根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。事故認(rèn)定直接關(guān)系到交通事故當(dāng)事人的人身和財產(chǎn)權(quán)益，如果在立法設(shè)計中不予以足夠的重視，那么在社會實(shí)踐中將產(chǎn)生不可估量的嚴(yán)重后果。
今年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》開始實(shí)施，同時與該部法律配套的行政法規(guī)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》、部門規(guī)章《交通事故處理程序規(guī)定》也于同日開始實(shí)施，新的法規(guī)在諸多方面做到了以人為本，體現(xiàn)了各類交通參與者的利益平衡，但筆者認(rèn)為該組規(guī)范對交通事故責(zé)任認(rèn)定的立法設(shè)計存在不適宜之處，現(xiàn)就該立法傾向的缺憾淺析一二。
一、事故認(rèn)定的效力擴(kuò)大
1、法律條文的對比
在頒布之前的我國的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定依據(jù)為1991年9月22日國務(wù)院頒布的《道路交通事故處理辦法》，該行政法規(guī)是關(guān)于事故責(zé)任認(rèn)定的綱領(lǐng)性規(guī)范，在該法規(guī)的第三章《責(zé)任認(rèn)定》中對發(fā)生在道路上的交通事故作出了明確的闡述，主要包括兩條，其中第17條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)在查明交通事故原因后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用，認(rèn)定當(dāng)事人的交通事故責(zé)任”，第22條規(guī)定，“當(dāng)事人對交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以在接到交通事故責(zé)任認(rèn)定書后十五日內(nèi)，向上一級公安機(jī)關(guān)申請重新認(rèn)定；上一級公安機(jī)關(guān)在接到重新認(rèn)定申請書后三十日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)作出維持、變更或者撤銷的決定”。根據(jù)該行政法規(guī)，公安部于1992年8月10日頒布了《道路交通事故處理程序性規(guī)定》，該部門規(guī)章第四章對責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行了部分細(xì)化。新的道路交通安全法對道路交通事故處理也設(shè)了專章進(jìn)行規(guī)范，按照新規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對道路交通事故不再是必須管，而是允許當(dāng)事人協(xié)商處理，具體分為兩種，一種是“在道路上發(fā)生交通事故，未造成人身傷亡，當(dāng)事人對事實(shí)及成因無爭議的，可以即行撤離現(xiàn)場，恢復(fù)交通，自行協(xié)商處理損害賠償事宜”，另一種是“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)”。
在2004年5月1日之前，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對發(fā)生的道路交通事故的責(zé)任認(rèn)定是一種必須要履行的行政職責(zé)，法律法規(guī)沒有提供當(dāng)事人自行協(xié)商解決的途徑，而在之后該認(rèn)定行為在某種程度上成為依申請的行政行為，體現(xiàn)了尊重當(dāng)事人意思表示，同時節(jié)約了行政資源。在事故很小，雙方無爭議的情況下，當(dāng)事人可以協(xié)商解決，公安機(jī)關(guān)不再出具事故責(zé)任認(rèn)定書。但是當(dāng)事人對交通事故事實(shí)及成因有爭議的，應(yīng)當(dāng)迅速報警，由公安機(jī)關(guān)根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任，在勘查現(xiàn)場之日起10日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書，對需要進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定的，應(yīng)當(dāng)在檢驗(yàn)、鑒定結(jié)果確定之日起5日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書。
2、效力的擴(kuò)大
新交通安全法實(shí)施前后的對比，雖然公安機(jī)關(guān)對交通事故的管理范圍有一定程度的縮小，但是公安機(jī)關(guān)作出的事故責(zé)任認(rèn)定的效力卻有較大程度的擴(kuò)大。在實(shí)施前，事故當(dāng)事人對于基層交警大隊(duì)（直接受理機(jī)關(guān)）作出的事故責(zé)任認(rèn)定不服，可以在接到認(rèn)定書的15日內(nèi)，向上一級公安機(jī)關(guān)申請重新認(rèn)定，這使當(dāng)事人在對最初受理事故處理的公安機(jī)關(guān)出具的責(zé)任認(rèn)定的公正性、公平性產(chǎn)生懷疑時，可以在15日內(nèi)通過行政途徑進(jìn)行救濟(jì)，暫時阻卻不公正后果的發(fā)生。但在新交通安全法實(shí)施后，這種行政救濟(jì)途徑顯然被禁止了，法律未能提供任何適宜當(dāng)事人采取的途徑阻卻不公平的事故認(rèn)定，當(dāng)然，此立法設(shè)計，有著其自身的邏輯，設(shè)計者的思路蓋是：事故責(zé)任認(rèn)定是一種依申請的認(rèn)定或者鑒定行為，事故發(fā)生后，當(dāng)事人可以自行協(xié)商解決，法律賦予當(dāng)事人這樣的權(quán)利，如果申請，公安機(jī)關(guān)就根據(jù)申請對交通事故進(jìn)行處理，出具責(zé)任認(rèn)定，如果不申請，就談不到公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定。既然是當(dāng)事人自愿委托的，委托者自然應(yīng)當(dāng)承受你委托公安機(jī)關(guān)出具的認(rèn)定結(jié)果。但筆者認(rèn)為，這是實(shí)際上是一種倒退，此立法設(shè)計在法理上是難以自圓其說的，具體分析如下：
首先，按照道路交通安全法第73條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)制作的交通事故認(rèn)定書是處理交通事故的證據(jù)，而作為證據(jù)使用不外乎在當(dāng)事人和解、公安機(jī)關(guān)調(diào)解、違法行為行政處理、民事訴訟、刑事訴訟等幾種情況下作為證據(jù)使用。按照證據(jù)法學(xué)的規(guī)定，證據(jù)是指經(jīng)過查證屬實(shí)可以作為定案根據(jù)的，具有法定形式和來源的，證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。我國訴訟法對可采用的證據(jù)采取窮盡列舉的方法進(jìn)行了規(guī)定，而其中并未將事故責(zé)任認(rèn)定作為一種證據(jù)進(jìn)行單列，故此按照法律對證據(jù)種類的規(guī)定，交通事故責(zé)任認(rèn)定的顯然與鑒定結(jié)論最為相近，應(yīng)屬于鑒定結(jié)論的一種。按照訴訟法及相關(guān)司法解釋，當(dāng)事人對鑒定結(jié)論不服，無論是當(dāng)事人共同委托還是法院指定，當(dāng)事人都可以根據(jù)規(guī)定申請重新鑒定、補(bǔ)充鑒定，暫時阻卻不利后果的發(fā)生，但是這些都是在訴訟過程進(jìn)行至法院審理階段，而對于當(dāng)事人和解、公安機(jī)關(guān)調(diào)解、違法行為行政處理、刑事偵查、審查起訴等階段則不存在當(dāng)事人申請重新認(rèn)定的途徑。而在這些情況下，當(dāng)事人的合法權(quán)益可能因未能提供及時有效地救濟(jì)途徑而遭受較大的損害。因此這與證據(jù)法學(xué)關(guān)于證據(jù)的定義的本質(zhì)是相違背的。
其次，按照現(xiàn)立法設(shè)計，公安機(jī)關(guān)出具的事故責(zé)任認(rèn)定是當(dāng)事人申請公安機(jī)關(guān)處理，或者是形成一種委托關(guān)系，既然是委托，自然應(yīng)該承受委托行為的后果，但是事故責(zé)任認(rèn)定的委托顯然與當(dāng)事人委托鑒定或者裁決機(jī)關(guān)指定鑒定機(jī)構(gòu)鑒定不同，這種委托來自于法律的直接規(guī)定，在現(xiàn)有法律的框架下，當(dāng)事人有權(quán)選擇的是是否要求鑒定機(jī)構(gòu)即公安機(jī)關(guān)進(jìn)行鑒定，而不是選擇哪一個公安機(jī)關(guān)進(jìn)行鑒定，更不是可以通過法院或者當(dāng)事人共同選擇的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，至于對鑒定人員的選擇更是不可能的。按照規(guī)定，事故責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)只能是事故發(fā)生地的基層公安交通管理部門，很顯然這種鑒定結(jié)論的委托具有極強(qiáng)的行政性。
再次，按照法律規(guī)定，對于其他鑒定結(jié)論，當(dāng)事人認(rèn)為鑒定結(jié)論依據(jù)不足、鑒定程序違法、鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員資質(zhì)存在問題可以申請法院另行委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而事故鑒定結(jié)論顯然不能，首先法律沒有賦予法院另行委托其他或者上級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行重新鑒定的權(quán)利，更沒有賦予法院責(zé)令出具認(rèn)定結(jié)論的公安機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定的權(quán)利，同時如果沒有當(dāng)事人申請的情況下法院單方面委托更是沒有法律依據(jù)的。在這種立法設(shè)計下，法院的權(quán)利僅僅是采用或者是不采用。這種讓法院和當(dāng)事人都束手無策鑒定結(jié)論作為證據(jù)使用顯然與證據(jù)的本質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。
第四，我們可以從反方向考慮，如果公安機(jī)關(guān)不在安全法規(guī)定的期限內(nèi)作出認(rèn)定結(jié)論，即不作為，該公安機(jī)關(guān)顯然是違背了法律規(guī)定賦予其的義務(wù)，但是該認(rèn)定行為又不是一種行政行為（因其只作為證據(jù)使用），當(dāng)事人采取什么途徑來保護(hù)自身的合法權(quán)益呢？而如果當(dāng)事人可以起訴公安機(jī)關(guān)對事故認(rèn)定的不作為，這種訴訟顯然不是民事或者刑事訴訟，而只能是行政訴訟，而行政訴訟針對的只能是行政行為，那么履行事故認(rèn)定的法定職責(zé)顯然是一種行政行為。
二、現(xiàn)行立法設(shè)計的主要影響
一種善的立法設(shè)計，不僅能夠保護(hù)受害人的合法權(quán)益，也必須同時保障致害人的合法權(quán)益，兩者平衡才能產(chǎn)生公正的結(jié)果，在當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害時，必須提供及時有效的途徑供當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)益。而在現(xiàn)有道路交通安全法立法設(shè)計框架下，只有一種情形對社會正義是沒有影響的，即當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)出具的鑒定結(jié)論沒有絲毫的質(zhì)疑，完全服從該結(jié)論，但是這種情況在社會實(shí)踐中實(shí)在是微乎其微。
另外，現(xiàn)實(shí)中公安機(jī)關(guān)出具的責(zé)任認(rèn)定書不容樂觀，筆者所接觸的所有道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書，無一例外的采取想當(dāng)然式的判斷，內(nèi)容十分簡單，第一段先將過程概括一下，第二段是依據(jù)某某條規(guī)定，甲方承擔(dān)什么責(zé)任，乙方承擔(dān)什么責(zé)任，毫無分析可言，這可以比作學(xué)生作判斷題目，只管對錯，不計原因，我們姑且不去考證當(dāng)職民警是否真的細(xì)心研究了事故發(fā)生的過程，并就適用各法律條文的進(jìn)行深入的判斷分析，僅就認(rèn)定書表面而言，該判斷顯然是不嚴(yán)肅、缺乏說服力的。
新交通安全法中這種救濟(jì)途徑嚴(yán)重缺失的立法設(shè)計在實(shí)踐中會產(chǎn)生較大的弊端，現(xiàn)從民事、刑事兩方面簡要分析如下：
1、民事方面
在交通事故民事訴訟中存在一個現(xiàn)象值得提起注意，多數(shù)法院的立案條件就明確包含必須具有交警大隊(duì)出具的責(zé)任認(rèn)定書，否則不予立案，筆者認(rèn)為這與民事訴訟法的基本原則是相違背的，因而是不適宜的，法院對民事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)主要是看是否有損害事實(shí)的發(fā)生，至于對損害的責(zé)任分配認(rèn)定法院同樣具有這種責(zé)任，在沒有其他機(jī)關(guān)出具認(rèn)定的情況下，亦應(yīng)予以立案。
另外在實(shí)踐中，交通事故責(zé)任認(rèn)定是法院在民事訴訟中確定當(dāng)事人雙方責(zé)任大小的主要依據(jù)，該依據(jù)具有較強(qiáng)的證據(jù)效力，較一般的鑒定結(jié)論，該認(rèn)定具有帝王證據(jù)的效力，法院在裁決當(dāng)事人責(zé)任時依照該認(rèn)定結(jié)論分配當(dāng)事人的民事責(zé)任，在審判過程中，很少當(dāng)事人對事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論的異議能夠得到法庭的采納，以河北省為例，在《河北省高級人民法院全省民事審判工作會議紀(jì)要》（冀高法【1999】145號）中明確提出：道路交通事故責(zé)任認(rèn)定的職權(quán)屬于公安機(jī)關(guān)。當(dāng)事人對事故責(zé)任認(rèn)定不服，可按規(guī)定申請上級公安機(jī)關(guān)復(fù)議。法院只受理民事賠償訴訟，，故對于事故責(zé)任認(rèn)定，一般應(yīng)以公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為依據(jù)。除有足夠的證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)的處理程序違法或責(zé)任認(rèn)定有錯誤，可征求上級公安機(jī)關(guān)的意見據(jù)實(shí)認(rèn)定外，不宜輕易否定。筆者以為，這與訴訟的本質(zhì)也是相違背的，訴訟的本質(zhì)在于通過裁決機(jī)關(guān)對當(dāng)事人所爭議事實(shí)予以公正判斷，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，體現(xiàn)社會公平及正義。而在現(xiàn)實(shí)情況下法院所采取的通行做法顯然是一種偷懶的做法，即不對公安機(jī)關(guān)出具的責(zé)任認(rèn)定書進(jìn)行全面審查，即使當(dāng)事人要求審查也沒有意義，法院不受理關(guān)于撤銷交通事故認(rèn)定書的訴訟請求，可以提出的僅僅是要求法院對該證據(jù)進(jìn)行全面審查，這顯然是不夠的，原因很簡單，該證據(jù)直接影響當(dāng)事人人身和財產(chǎn)的利益和不利益，甚至可以說該責(zé)任認(rèn)定就是對當(dāng)事人的賠償責(zé)任的一種裁決，這與其他鑒定結(jié)論是大相徑庭的。從另一個角度說，當(dāng)事人就交通事故損害賠償起訴到法院后，法院的工作不外乎有兩個，一個是就當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行裁決，另一個是就損害賠償數(shù)額進(jìn)行裁決，而責(zé)任裁決已經(jīng)由公安機(jī)關(guān)代為幫忙了，剩下的工作只是做一道數(shù)學(xué)題而已。但如果法院嚴(yán)格按照訴訟法及相應(yīng)的司法解釋對鑒定結(jié)論的規(guī)定對事故認(rèn)定進(jìn)行審查，那么又會出現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，當(dāng)事人中認(rèn)為事故認(rèn)定對自己不公正的一方會提出審查事故認(rèn)定的合法性、合理性、公平性等，法院依法應(yīng)該進(jìn)行審查，而這種并不是僅僅指程序上的審查，而是對事故發(fā)生的過程、當(dāng)事人主觀意識、客觀環(huán)境、法律依據(jù)等方面進(jìn)行審查，并據(jù)以作出判斷，而此判斷在本質(zhì)上構(gòu)成對事故的再一次認(rèn)定，而此判斷在程序上是可訴的（上訴），也就是說當(dāng)事人有救濟(jì)途徑。相比而言，公安機(jī)關(guān)在先作出的事故認(rèn)定卻是不可訴的帝王證據(jù)。
刑事方面：
探究新交通安全法關(guān)于事故認(rèn)定的立法設(shè)計在刑事方面的影響，應(yīng)從刑法關(guān)于交通肇事罪的規(guī)定和2000年11月21日開始實(shí)行的最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》入手。刑法第133條規(guī)定：違反交通運(yùn)輸管理法規(guī)，因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡、或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，處三年一下有期徒刑或者拘役；交通運(yùn)輸肇事后逃逸或者有其他特別惡劣情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。符合以上犯罪構(gòu)成的交通肇事者構(gòu)成交通肇事罪，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。在具體適用中，最高人民法院在該解釋中“在分清事故責(zé)任的基礎(chǔ)上”，按照傷亡或財產(chǎn)損失后果和責(zé)任程度的大小給出了更為明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，簡言之，符合犯罪構(gòu)成的客觀方面只有兩個，一個是責(zé)任程度，一個是損害后果，兩會則不可或缺。
基于刑事訴訟的過程不同，新立法設(shè)計將產(chǎn)生一個十分可怕的后果，為了說明這個問題，我們設(shè)一個案例，假定甲司機(jī)開車與乙行人相撞，致使乙行人當(dāng)場死亡，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)定甲司機(jī)承擔(dān)同等責(zé)任，則按照司法解釋，甲司機(jī)不構(gòu)成犯罪，不承擔(dān)刑事責(zé)任，如果認(rèn)定甲司機(jī)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，他構(gòu)成交通肇事罪，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。按照原道路交通事故處理辦法的規(guī)定，在公安機(jī)關(guān)立案前，基層公安機(jī)關(guān)交管部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定在送達(dá)15日內(nèi)是不生效的，當(dāng)事人可以采取申請重新認(rèn)定的途徑予以救濟(jì)，從源頭防止刑事追訴程序的啟動，即使重新認(rèn)定仍然承擔(dān)主要責(zé)任，還可以在訴訟過程進(jìn)行審判階段對事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行質(zhì)疑，要求法院對事故認(rèn)定進(jìn)行審查。但是按照新的交通安全法，在交管部門出具了甲司機(jī)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任后，甲司機(jī)面臨將是刑偵部門的立案偵查，在責(zé)任認(rèn)定、危害后果兩個方面符合立案標(biāo)準(zhǔn)后，甲司機(jī)只能等待偵查、審查起訴、審判，甲司機(jī)能做的只有在偵查階段請求刑偵部門、審查起訴階段請求檢察院，審判階段請求法院對事故認(rèn)定進(jìn)行審查，而前兩個階段，基于程序的限制，進(jìn)行細(xì)致審查事故認(rèn)定的可能性很小，故此甲司機(jī)的只能祈求在審判階段對事故認(rèn)定進(jìn)行質(zhì)證時，請求法院對事故認(rèn)定進(jìn)行審查，爭取推翻該證據(jù)，雖然這是很難的。而這帶來的不利結(jié)果是非常明顯的，一是當(dāng)事人被先期關(guān)押，二是當(dāng)事人被無辜追訴，三是司法資源的浪費(fèi)。假定前述的案例中甲司機(jī)本應(yīng)承擔(dān)同等責(zé)任，因而不構(gòu)成犯罪，但是交管部門認(rèn)定為主要責(zé)任，他將被立案偵察、審查起訴、審判等，甚至被判決有罪，其避免被判有罪的途徑只有一個，就是寄希望于法院在審查事故認(rèn)定后棄置不用，實(shí)質(zhì)上就是推翻事故認(rèn)定，而由法院自身在確定事故發(fā)生的各種事實(shí)的基礎(chǔ)上，判定當(dāng)事人的責(zé)任份額。但是立法者是鑒于事故認(rèn)定的專業(yè)性，而委托公安機(jī)關(guān)交管部門來認(rèn)定，那么為什么不允許當(dāng)事人在責(zé)任認(rèn)定生效前尋求行政救濟(jì)手段防止損害結(jié)果的發(fā)生呢。
三、交通事故認(rèn)定的性質(zhì)
1、從本質(zhì)上分析
從本質(zhì)上分析交通事故認(rèn)定我們有必要先對交通事故的處理程序有一個明確的認(rèn)識，按照新的道路交通安全法，發(fā)生道路交通事故后，如果當(dāng)事人能夠自行協(xié)商解決，公安機(jī)關(guān)不再介入，如果當(dāng)事人不能協(xié)商處理或者事故較為嚴(yán)重，當(dāng)事人實(shí)踐中不能協(xié)商解決，事故各方當(dāng)事人應(yīng)立即向公安機(jī)關(guān)報案，由公安機(jī)關(guān)通過勘察事故現(xiàn)場，詢問當(dāng)事人，目擊者等手段查明事故發(fā)生的原因、過程，并就此作出事故認(rèn)定。在這個過程中，與本文主旨相關(guān)的公安機(jī)關(guān)的行為分為兩個部分，一個是事實(shí)部分，一個是結(jié)論部分，事實(shí)部分是指公安機(jī)關(guān)勘查現(xiàn)場、調(diào)查相關(guān)人員，這些工作是還原案件本來面目，不具有相對性，因而不會對相對人產(chǎn)生權(quán)益上的影響。結(jié)論部分是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，針對事故發(fā)生的原因、過程等事實(shí)作出直接影響（非直接處分）當(dāng)事人權(quán)益的判斷，該行為具有相對性，該判斷對當(dāng)事人的權(quán)益具有直接的影響。從法理上講，任何對當(dāng)事人產(chǎn)生權(quán)益上影響的行為法律必須提供合理及時的救濟(jì)手段，否則法是不完善的。
2、從行政法角度分析
具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。具體行政行為具有四個顯著的特征，1、實(shí)施具體行政行為的主體必須是行政機(jī)關(guān)或者法律，行政法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織；2、具體行政行為是行政機(jī)關(guān)單方意志實(shí)施的，它不需要行政管理相對人的同意為條件的；3、具體行政行為是針對特定的人或事作出的，不帶有普遍約束力；4、具體行政行為影響相對人的法律地位，產(chǎn)生行政法上的法律后果。認(rèn)定一個行為是否屬于具體行政行為可以從以下四個方面入手，首先，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行事故認(rèn)定的權(quán)力來源于道路交通安全法的直接授權(quán)；其次，認(rèn)定行為是公安機(jī)關(guān)依法必須履行的職責(zé)，其認(rèn)定依據(jù)是調(diào)查的事實(shí)和法律法規(guī)，其作出認(rèn)定行為不需要當(dāng)事人的同意，雖然該職責(zé)行使仍依賴于當(dāng)事人的選擇，但是僅僅因?yàn)楫?dāng)事人可以選擇通過行政機(jī)關(guān)解決，也可以選擇不通過行政機(jī)關(guān)的解決來否定行政機(jī)關(guān)作出事故單方性顯然是不科學(xué)的，公安機(jī)關(guān)的認(rèn)定結(jié)論屬接受委托的性質(zhì)在此是嚴(yán)重不足的；第三，認(rèn)定是根據(jù)案件事實(shí)針對交通肇事當(dāng)事人作出的，僅僅對案件當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力。至于應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任的主題是誰，在所不問。第四，認(rèn)定行為通過確定當(dāng)事人在交通事故中的責(zé)任份額，直接影響當(dāng)事人的權(quán)益，很顯然，當(dāng)事人的責(zé)任份額并非一個自然事實(shí)，而是行政主體通過法律規(guī)定程序作出的結(jié)論。故此交通事故認(rèn)定應(yīng)屬于行政行為中的行政確認(rèn)，具有技術(shù)鑒定和行政性雙重性質(zhì)。
3、從證據(jù)法學(xué)上分析
交通事故認(rèn)定結(jié)論在證據(jù)法學(xué)上應(yīng)歸結(jié)于鑒定結(jié)論，前述已有說明，在此不再贅述，需要明確的是，僅從證據(jù)上講，該技術(shù)鑒定作為證據(jù)使用的首先是結(jié)論，但不應(yīng)僅僅是結(jié)論，而應(yīng)包括作出結(jié)論的事實(shí)，即事實(shí)部分，這主要是從證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性上考慮，如果作為證據(jù)使用的事故認(rèn)定不能從作出結(jié)論的事實(shí)上加以審查，很難保證證據(jù)的客觀性和合法性。而在新交通安全法的框架下，顯然沒有提供審查該證據(jù)的途徑，而審查行政機(jī)關(guān)作出的認(rèn)定結(jié)論，沒有法律明確規(guī)定的途徑，任何機(jī)關(guān)都難以入手，故此無論從需求上講，還是從證據(jù)本質(zhì)特征上講，事故認(rèn)定的行政性是不容置疑的。
四、解決現(xiàn)有立法設(shè)計的建議
現(xiàn)有事故認(rèn)定的悖論是由于立法設(shè)計所致，故此解決該問題的辦法也只能從立法上著手，筆者以為具有操作性的有以下三個辦法，第一，通過出臺司法解釋明確其可訴性，第二，修改安全法的有關(guān)條款，增加行政救濟(jì)途徑，第三，通過出臺司法解釋明確交通事故證據(jù)審查的前置程序，明確任何交通事故認(rèn)定的案件，相關(guān)機(jī)關(guān)必須先行審查認(rèn)定結(jié)論。
我國行政訴訟法確定行政訴訟的受案范圍主要包括以下幾個條款：行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！痹摋l對行政訴訟范圍作了概括性規(guī)定，確定了行政訴訟的受案范圍的基本界限。行政訴訟法第11條對可訴的具體行政行為作了肯定性列舉，第十二條對不可訴的行政行為作了明確排除。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第1條規(guī)定“公民，法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。雖然表述方式有所不同，實(shí)質(zhì)上都以行政行為是否對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響作為確定行政訴訟受案范圍的最終標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)以上條文筆者認(rèn)為，除了明確排除的抽象行政行為、國家行為、內(nèi)部行政行為和終局行政行為以外，其他的具體行政行為都屬于行政訴訟的受案范圍。
故此，較比起來，第一種更具有現(xiàn)實(shí)性。而修訂新交通安全法或者增加交通事故前置程序現(xiàn)今是不現(xiàn)實(shí)的，在此不再闡述。至于明確其可訴性主要是對事故認(rèn)定的以下三個方面進(jìn)行規(guī)定，第一，明確對事故認(rèn)定不作為的可訴性，第二，明確對事故認(rèn)定程序違法的撤銷的可訴性，第三，明確事故認(rèn)定結(jié)論的撤銷的可訴性。針對公安機(jī)關(guān)不作為，按照交通安全法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的期限內(nèi)作出認(rèn)定結(jié)論，其在規(guī)定的期限內(nèi)不作為屬于違背法律賦予其的行政職責(zé)，侵犯了當(dāng)事人請求作出事故認(rèn)定的權(quán)利，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被訴的后果；針對事故認(rèn)定程序違法，程序具有獨(dú)立于實(shí)體之外的價值，程序違法難以保證實(shí)體公正，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行事故認(rèn)定必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行，如果在程序上違背法律，當(dāng)事人自然可以根據(jù)程序違法請求撤銷事故認(rèn)定；針對認(rèn)定結(jié)論，當(dāng)事人不服應(yīng)當(dāng)賦予其訴權(quán)，當(dāng)事人針對結(jié)論的不服主要可以表現(xiàn)為對認(rèn)定結(jié)論所依據(jù)的事實(shí)的真實(shí)性存在異議和對同樣事實(shí)依法所得出的結(jié)論，無論是事實(shí)部分的真實(shí)性存在不確定性，還是結(jié)論上的不確定性，執(zhí)法機(jī)關(guān)必須予以排除，否則當(dāng)事人應(yīng)有權(quán)提起訴訟，以保障其合法權(quán)益。
