[ 盧炯星 ]——(2001-5-12) / 已閱65414次
我國(guó)于1992年逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而環(huán)境與資源立法相當(dāng)一部分是1992年之前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，這些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)下，必須強(qiáng)化環(huán)境資源保護(hù)在政府決策中的份量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計(jì)劃管理提供現(xiàn)實(shí)辦法�，F(xiàn)行法律確立的以行政區(qū)劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴(kuò)大、跨區(qū)域及跨流域的污染情況嚴(yán)重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農(nóng)村蔓延。
目前執(zhí)行的超標(biāo)排污收費(fèi)制度，只是對(duì)超過濃度標(biāo)準(zhǔn)排放污染物者征收排污費(fèi)，這種超標(biāo)排污收費(fèi)制度實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以資源分配、無(wú)償使用力主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，就可以無(wú)償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。
另外，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律、法規(guī)中的環(huán)境保護(hù)投資條款與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下環(huán)境事權(quán)分配和國(guó)民經(jīng)濟(jì)融資體制不盡符合，需要進(jìn)行調(diào)整和完善。
3．我國(guó)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)之間也不統(tǒng)一
我國(guó)環(huán)境法與資源法之間存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)局和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)局是環(huán)境保護(hù)工作的主管部門，統(tǒng)管全國(guó)或地方的自然資源保護(hù)工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門的職責(zé)和權(quán)限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門的權(quán)限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門排除在自然資源保護(hù)管理部門之外，明顯與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護(hù)主管部門和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)不清。再如，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，國(guó)家制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，對(duì)違反者要處以罰款甚至追究其刑事責(zé)任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標(biāo)排污者繳納排污費(fèi)即可，并不認(rèn)為超標(biāo)排污系違法行為。這就直接違反了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，還有，我國(guó)雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)劃給各級(jí)政府的環(huán)保行政主管部門，這些做法的結(jié)果使得大量的相關(guān)法規(guī)散見于國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的行政法規(guī)和部門規(guī)章中，實(shí)質(zhì)上是法出多門，重規(guī)章而不重法，這不能不說(shuō)是我國(guó)環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)上的一個(gè)缺陷。
4．我國(guó)缺乏一部自然資源的基本法——《自然資源法》
我國(guó)從80年代以來(lái)頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對(duì)自然資源和自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。
5．我國(guó)還缺乏環(huán)境與資源教育的立法
三、可持續(xù)發(fā)展與我國(guó)環(huán)境資源立法的完善
為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
（一）修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要
由世界自然保護(hù)同盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)合編的《保護(hù)地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國(guó)應(yīng)通過一個(gè)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國(guó)對(duì)可持續(xù)生存的道德準(zhǔn)則作出承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國(guó)的憲法和立法之中；所有國(guó)家應(yīng)保護(hù)人權(quán)、子孫后代利益及地球生產(chǎn)率和多樣性的環(huán)境法綜合體系；應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的法律和行政的控制進(jìn)行審查，改進(jìn)其弱點(diǎn)；到本世紀(jì)末，所有地方都應(yīng)完成對(duì)國(guó)家法律的審查，目的是重新制定法律，適應(yīng)持續(xù)生存的需要。因此，我國(guó)的環(huán)境與資源立法應(yīng)根據(jù)以上的精神和我國(guó)的實(shí)際情況，加以修改和完善。
1．修改現(xiàn)行《憲法》
我國(guó)現(xiàn)行《憲法》還沒有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因?yàn)�，可持續(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家根本大法中得到體現(xiàn)。
2.修改《環(huán)境保護(hù)法》
我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》由于制定的時(shí)間較早，沒有可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，應(yīng)加以修改和補(bǔ)充——將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想并增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，以適應(yīng)保護(hù)環(huán)境與資源的需要。另外，《環(huán)境保護(hù)法》中還存有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，以致在某些方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相悖；《環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定綜合性目標(biāo)的同時(shí)，還規(guī)定了具體的法律措施，其結(jié)構(gòu)中仍然保留了大量實(shí)施法的內(nèi)容，其內(nèi)容已經(jīng)溢出了作為基本法的內(nèi)容范圍；《環(huán)境保護(hù)法》突出的問題就是對(duì)自然生態(tài)和資源保護(hù)的原則性規(guī)定大少，以致于該法呈現(xiàn)出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)給予特別注意。
3．修改有關(guān)環(huán)境與資源的法律、法規(guī)
在修改我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境與資源的法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意以下問題：一是要以可持續(xù)發(fā)展作為修改環(huán)境與資源法律、法規(guī)的指導(dǎo)思想，將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略貫徹到修改環(huán)境與資源法律。法規(guī)過程的始終。二是在環(huán)境與資源的立法中，要注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境與資源進(jìn)行管理。目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步建立，價(jià)值規(guī)律和商品經(jīng)濟(jì)將在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。因此，環(huán)境與資源的管理也要引人市場(chǎng)機(jī)制，更多地依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問題。國(guó)家應(yīng)制定有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)政策，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)減少環(huán)境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。要按照“排污費(fèi)高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促使排污單位積極治理污染。三是對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新領(lǐng)域、新問題進(jìn)行立法，四是加強(qiáng)環(huán)境與資源立法的國(guó)際合作與交流，借鑒國(guó)際上環(huán)境與資源立法的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)環(huán)境與資源保護(hù)方面先進(jìn)的手段、技術(shù)，使我國(guó)環(huán)境與資源立法的內(nèi)容與國(guó)際條約、國(guó)際公約的內(nèi)容相一致。
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的立法
1．制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》
世界上許多國(guó)家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國(guó)制定《自然資源保護(hù)法》的條件已經(jīng)逐步成熟�！蹲匀毁Y源保護(hù)法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：制定《自然資源保護(hù)法》的目的；《自然資源保護(hù)法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發(fā)、利用和補(bǔ)救；自然資源的保護(hù)；不當(dāng)利用自然資源的責(zé)任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)；自然資源有償利用及收費(fèi)制度；自然資源稅；保護(hù)自然資源的教育以及違反《自然資源保護(hù)法》的法律責(zé)任等。
制定《自然資源保護(hù)法》的目的是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開發(fā)自然資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化物質(zhì)生活的需要，同時(shí)能滿足下一代的合理需要�！蹲匀毁Y源保護(hù)法》應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。
2.加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境資源投資的宏觀調(diào)控，制定《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護(hù)投資法》
據(jù)預(yù)測(cè)1995～2000年我國(guó)在環(huán)保方面的，急投資需求將達(dá)4000億元。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2000～2025；年全世界用于環(huán)境方面的投資。如果保持占國(guó)民生產(chǎn)總值的1％，可以大體上減緩環(huán)境惡化；如果上升到2％，可以便環(huán)境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環(huán)境惡化；如果上升到8～10％，方可實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)。而在我國(guó)財(cái)政中，環(huán)保的投資份額偏小、，僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的1%。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家必須對(duì)環(huán)境與資源的保護(hù)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，制定有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，并且利用財(cái)政覦收等手段作為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)的手段，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)投資的宏觀調(diào)控。
要實(shí)現(xiàn)我國(guó)跨世紀(jì)的環(huán)保目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家須運(yùn)用稅收手段對(duì)排污者課征環(huán)境保護(hù)稅，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。當(dāng)前，急需制定《環(huán)境污染稅法》。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，該法應(yīng)對(duì)以下污染進(jìn)行征稅：（1）水污染稅，即對(duì)工業(yè)廢水的排放量為依據(jù)進(jìn)行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業(yè)排放硫的數(shù)量作為課稅依據(jù)；（3）燃料稅，即以燃料產(chǎn)品的銷售數(shù)量為證稅依據(jù)；（4）垃圾稅，即對(duì)工業(yè)固體廢物的排放進(jìn)行征稅。
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