[ 扣子 ]——(2006-1-12) / 已閱26426次
BOT 投資方式通常會(huì)涉及到一系列復(fù)雜的合同安排。像特許協(xié)議、貸款合同、投資協(xié)議、建設(shè)合同等，其中尤為重要的是政府與項(xiàng)目公司之間簽訂的特許協(xié)議。
特許協(xié)議是指一個(gè)國(guó)家（政府）同外國(guó)投資者個(gè)人或法人簽訂的，約定一定時(shí)期，在指定地區(qū)內(nèi)，允許其在一定條件下享有專屬于國(guó)家的某種權(quán)利，投資于公用事業(yè)或自然資源開發(fā)等特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過(guò)一定程序得到批準(zhǔn)或特別許可的協(xié)議。需強(qiáng)調(diào)指出的是特許協(xié)議是BOT投資方式運(yùn)作中政府主管部門授權(quán)特許私人投資者進(jìn)行BOT項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的協(xié)議，它不同于政府對(duì)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目給予必要的批準(zhǔn)和同意。特許協(xié)議是BOT投資方式賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，隨后的貸款合同、工程承包、經(jīng)營(yíng)管理、擔(dān)保等諸多合同均以此協(xié)議作為依據(jù)。由此，不難看出從合同意義的角度上來(lái)說(shuō)，特許協(xié)議是 BOT法律關(guān)系中的主合同，其他的均為從合同。因此，BOT特許協(xié)議又被譽(yù)為“BOT項(xiàng)目合同安排中的基石”。
（二）BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)
除BOT特許協(xié)議外，基于這一特許協(xié)議上的其他合同都是平等主體間的合同，可以通過(guò)有關(guān)的民商事法律規(guī)范加以調(diào)整。而對(duì)于BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)則爭(zhēng)議較大。有關(guān)BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)從不同的角度出發(fā)，可以得出不同的定性。其爭(zhēng)論主要存在于兩方面：第一，BOT特許協(xié)議是國(guó)際契約還是國(guó)內(nèi)契約；第二，假如是國(guó)內(nèi)契約，該契約是行政合同還是民事合同。
1、BOT特許協(xié)議屬于國(guó)內(nèi)法契約
BOT特許協(xié)議的法律性質(zhì)有分歧：有人認(rèn)為BOT特許協(xié)議應(yīng)屬國(guó)內(nèi)法契約，有人認(rèn)為BOT特許協(xié)議是國(guó)際性協(xié)議，也有人認(rèn)為特許協(xié)議屬于“準(zhǔn)國(guó)際協(xié)議”，還有人認(rèn)為特許協(xié)議是“跨國(guó)契約”等。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：特許協(xié)議是國(guó)內(nèi)法契約還是國(guó)際協(xié)議。筆者認(rèn)為特許協(xié)議是國(guó)內(nèi)法契約。特許協(xié)議是根據(jù)東道國(guó)的立法確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并經(jīng)東道國(guó)依法定程序?qū)徟闪ⅰf(xié)議的一方為東道國(guó)政府，另一方為外國(guó)投資者，并非兩個(gè)國(guó)際法主體。而持特許協(xié)議是國(guó)際協(xié)議者認(rèn)為主權(quán)國(guó)家與外國(guó)投資者簽訂的此協(xié)議是專屬于國(guó)家的某種權(quán)利，國(guó)家就默認(rèn)另一方外國(guó)公司上升到主權(quán)國(guó)家的地位。而我們知道，任何一種法律關(guān)系的主體都有法律確定，而不是由締約一方賦予；任何一種法律關(guān)系的主體都有其本身的法定要素，而不能由任何一方賦予或默認(rèn)。因此，BOT特許協(xié)議不是國(guó)際法主體間訂立的協(xié)議，不屬于國(guó)際協(xié)議，不受國(guó)際法支配，而屬于國(guó)內(nèi)法契約。
2、BOT特許協(xié)議是經(jīng)濟(jì)合同
BOT特許協(xié)議是屬于國(guó)內(nèi)公法契約還是屬于國(guó)內(nèi)司法契約尚有爭(zhēng)議。英國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為它是政府契約，適用普通法上的司法規(guī)范，但又根據(jù)其自身的特殊性創(chuàng)造了“契約不能束縛行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)”的判例；美國(guó)學(xué)者將其當(dāng)作“特許權(quán)”；而法國(guó)則將其視為政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一種方式，因此稱之為“行政合同”，并通過(guò)行政法院的判例，發(fā)展了一整套關(guān)于行政合同的法律規(guī)則和法律制度。在國(guó)內(nèi)，有人認(rèn)為它是民事合同，有人認(rèn)為它是類似土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政合同。
筆者認(rèn)為，BOT特許協(xié)議是經(jīng)濟(jì)合同。在此有必要對(duì)民事合同、行政合同及經(jīng)濟(jì)合同做一區(qū)分。首先應(yīng)當(dāng)明確的一點(diǎn)是這三種合同是分別屬于民商法、行政法和經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍。具體言之，民事合同是平等主體之間的合意，那些為了明確上下級(jí)責(zé)任或?qū)⒐珯?quán)利具體化的合同，不屬于民事合同；行政合同是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)和履行行政職能而與相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議，其所側(cè)重的是行政組織及其權(quán)利設(shè)置、行使、制約和監(jiān)督；至于經(jīng)濟(jì)合同，此處具有特定的含義，筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)合同是指由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的、國(guó)家在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中與相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議，它包括三種具體的法律關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系及組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系，“國(guó)家調(diào)節(jié)及參與”是其主要特征。經(jīng)濟(jì)合同所側(cè)重的是由國(guó)家一方主體參與的、與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有關(guān)的內(nèi)容。從對(duì)BOT投資方式法律特征的分析中我們不難看出BOT特許協(xié)議的主體—政府具有雙重身份，其既是一個(gè)與外商地位平等的合作伙伴，又是一個(gè)政府特許權(quán)利先行獲得者、承受者和具體實(shí)施的監(jiān)督者，政府運(yùn)用BOT特許協(xié)議是為了滿足社會(huì)對(duì)公共事業(yè)的需求，而且政府還可以基于公共政策的考慮，單方面變更和中止合同，體現(xiàn)了“國(guó)家意志”和“經(jīng)濟(jì)利益”的統(tǒng)一。因此不難看出BOT不同于行政合同和民事合同，它具有經(jīng)濟(jì)合同的一般特征。
三、BOT中政府保證的法律問(wèn)題
政府保證是指東道國(guó)通過(guò)立法、政策和簽訂協(xié)議等方式為BOT項(xiàng)目投資者提供承諾和保證，BOT項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及各個(gè)政府部門，多個(gè)企業(yè)和銀行，需要投資者投入巨額的資金，而且因BOT項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還面臨隨時(shí)被東道國(guó)政府征用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，私人投資者往往要求東道國(guó)政府在特許授權(quán)的法律文件中做出種種保證。BOT運(yùn)做過(guò)程中，政府是BOT項(xiàng)目成功與否最關(guān)鍵的角色之一，政府對(duì)BOT項(xiàng)目的態(tài)度以及在BOT項(xiàng)目運(yùn)做實(shí)施過(guò)程中給予的支持直接影響項(xiàng)目的成功。因此政府保證與否以及保證的充分程度，是投資者進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)的不可或缺的主要因素之一。
（一）政府保證的內(nèi)容
BOT特許協(xié)議中的政府保證在各國(guó)實(shí)踐中都不相同，總的來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于完全開放，比如美國(guó)給外國(guó)投資者國(guó)民待遇，而發(fā)展中國(guó)家則承諾的范圍相對(duì)狹窄一些，但一般均包括以下幾個(gè)方面：
1、不采取不利政策和措施
如政府承諾不對(duì)項(xiàng)目采取征收或國(guó)有化的措施，承諾因法律調(diào)整而給投資者增加的額外的義務(wù)可以免除（如因稅法調(diào)整給投資者帶來(lái)更多的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，則可以對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠等），承諾為項(xiàng)目公司順利進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供行政上的協(xié)助等。
2、為項(xiàng)目的融資即建設(shè)提供支持
東道國(guó)政府允許項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中享有對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)，允許其為融資而將項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)及其收益作抵押。為項(xiàng)目的建設(shè)提供建設(shè)用地，一般來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)提供是免費(fèi)的。政府還以合理的價(jià)格為項(xiàng)目的建設(shè)提供原材料、能源等，并保證這些原材料、能源的供應(yīng)。政府通常還應(yīng)保證玉項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)的技術(shù)及管理人員的入境，實(shí)施項(xiàng)目所需的物資、器材的入境等。
3、限制競(jìng)爭(zhēng)保證和回購(gòu)的要求
因項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資回收慢，而且投資者的投資回收及利潤(rùn)的取得均取決于項(xiàng)目產(chǎn)品的出售或項(xiàng)目所提供的服務(wù)，因而投資者通常會(huì)要求東道國(guó)政府承諾不在同一地區(qū)設(shè)立過(guò)多的同類項(xiàng)目，以避免因過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而影響投資者回收及收益。在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果對(duì)項(xiàng)目的需求不足，或價(jià)格偏低，或發(fā)生通貨膨脹，都會(huì)影響投資者的投資回收及設(shè)備，在這種情況下，投資者通常會(huì)要求政府保證購(gòu)買項(xiàng)目公司提供的項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)。
4、貨幣兌換及外匯匯出保證
由于項(xiàng)目建成后的收益一般是以東道國(guó)的貨幣支付的，因而投資者所提出的，將以東道國(guó)貨幣形式獲得的投資收益兌換成外匯的償還貸款及收回投資的要求是正當(dāng)?shù)�，政府�?yīng)對(duì)此做出承諾。在此同時(shí)，政府還應(yīng)保證外國(guó)投資者有權(quán)將兌換后的外匯匯往國(guó)外。又是特許協(xié)議還會(huì)對(duì)匯率做出規(guī)定，如果在特許協(xié)議中規(guī)定了貨幣兌換的固定匯率，則無(wú)疑投資者將匯率的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了東道國(guó)政府。當(dāng)然，項(xiàng)目公司也可以采取其他的避免匯率風(fēng)險(xiǎn)辦法。
5、經(jīng)營(yíng)期限的保證
項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限直接影響到項(xiàng)目的總收益，而且項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格的確定也與經(jīng)營(yíng)期限有密切聯(lián)系，因此，一旦在特許協(xié)議中確定了經(jīng)營(yíng)期限，政府應(yīng)保證合同在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，也應(yīng)承諾不采取提前收回項(xiàng)目或其他損害投資者利益的行為。
（二）政府保證的法律性質(zhì)
筆者認(rèn)為，要確定政府保證的法律性質(zhì)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)分析：
首先有必要分析政府在BOT法律關(guān)系下的身份。在這里，政府的身份具有雙重性—政府不僅是社會(huì)管理者，而且是直接參與者。（1）政府的社會(huì)公共利益管理者的身份：行使行政管理、監(jiān)督管理職能。BOT項(xiàng)目往往是大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到東道國(guó)的社會(huì)公共利益，因而作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者政府必須為保護(hù)公共利益出發(fā)，行使管理公共事務(wù)的職能，對(duì)項(xiàng)目公司投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行管理和監(jiān)督。（2）政府作為直接參與者與投資者之間是平等的民事主體身份。政府保證是在雙方當(dāng)事人雙方合意的意思表示——特許協(xié)議中體現(xiàn)出來(lái)的，無(wú)論協(xié)議的性質(zhì)如何，不可否認(rèn)的是政府保證是政府和投資者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系約定的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府保證涉及到政府對(duì)其自身特權(quán)的約束，還可能涉及到政府對(duì)簽約行為的履約保證，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)保證及對(duì)其特定的豁免權(quán)放棄的保證，這都是為了確保政府的平等民事主體的身份履行特許協(xié)議中的權(quán)利和義務(wù)的具體體現(xiàn)。
其次，政府保證不同于民法上的合同擔(dān)保。
民法上的擔(dān)保包括物保、人保、金錢之保。依我國(guó)《擔(dān)保法》第六條規(guī)定“稱保證，是指保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的行為”。從中可知其是指由第三方當(dāng)事人一方即債務(wù)人的私行為進(jìn)行的擔(dān)保，而政府保證則是由作為當(dāng)事人一方的政府對(duì)其公法上權(quán)利的放棄和承諾保證，并非國(guó)家從事民事法律事務(wù)行為，其性質(zhì)是通過(guò)特許協(xié)議在政策、后勤供應(yīng)、外匯匯出、經(jīng)營(yíng)期等方面做出保證，是保護(hù)外國(guó)投資原則的具體化。
最后，政府保證屬于公力保證的范疇。
公力保證又稱為政府保證（government guarantee）或國(guó)家保證（state guarantee）,一般是指由資本輸入國(guó)政府與資本輸出國(guó)單獨(dú)地或共同采取某種法律措施，對(duì)國(guó)際直接投資的政治風(fēng)險(xiǎn)加以保證。主要由東道國(guó)的外國(guó)投資保護(hù)制度，母國(guó)的海外投資保證制度以及有關(guān)投資保證的雙邊協(xié)定或國(guó)際多邊投資保護(hù)制度構(gòu)成；而特許協(xié)議中的政府保證則是東道國(guó)外國(guó)投資保護(hù)制度中的一個(gè)重要內(nèi)容。有時(shí)，政府還將一些保證或承諾的內(nèi)容用法律或法規(guī)的方式予以確定，以對(duì)投資者提供穩(wěn)定的政策支持。
結(jié)束語(yǔ)
BOT投資方式是近年來(lái)國(guó)際上流行的利用外資的新形式，它通過(guò)東道國(guó)政府授予私營(yíng)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以項(xiàng)目本身收益償還貸款，回收投資并取得收益的一種投資方式。 BOT投資方式實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，這有利于東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了東道國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于轉(zhuǎn)移東道國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于提高項(xiàng)目效率和質(zhì)量。此外，還對(duì)東道國(guó)培養(yǎng)管理人才發(fā)展經(jīng)濟(jì)都有很大益處。
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