[ 張文忠 ]——(2023-12-16) / 已閱1334次
論集體企業(yè)法人所有權(quán)運作問題
——張文忠
集體財產(chǎn)主要存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、供銷社企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)中，由于集體本身不是法人，現(xiàn)實生活中并不存在集體直接持有財產(chǎn)的情形。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法已進入立法程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人所有權(quán)運作問題已得到廣泛關(guān)注。但供銷社企業(yè)與城鎮(zhèn)集體企業(yè)（包括集體資本獨資、控股的企業(yè)，以下統(tǒng)稱集體企業(yè)）法人所有權(quán)運作存在問題，本文對這些問題進行分析。
一、現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的基本原理
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)法人財產(chǎn)的運營客觀上要求將企業(yè)所有權(quán)的安排具體化，對企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態(tài)下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構(gòu)、高級執(zhí)行人員（即高級經(jīng)理人員）組成的組織結(jié)構(gòu)，形成三者間一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由最高決策機構(gòu)托管；最高決策機構(gòu)擁有對高級經(jīng)理人員的聘用、獎懲以及解雇權(quán)；高級經(jīng)理人員受雇于最高決策機構(gòu)，組成在最高決策機構(gòu)領(lǐng)導下的執(zhí)行機構(gòu)，在最高決策機構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)。
我國《公司法》根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的基本原理，對股東會、董事會、經(jīng)理的職權(quán)作了明確的規(guī)定�！豆痉ā返谌邨l第一款規(guī)定了股東會行使的職權(quán)，其中包括：選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報酬事項；決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃；審議批準董事會的報告；審議批準公司的年度財務(wù)預算方案、決算方案；審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；等等�！豆痉ā返谒氖鶙l規(guī)定了董事會對股東會負責，行使的職權(quán)包括：執(zhí)行股東會的決議；決定公司的經(jīng)營計劃和投資方案；制訂公司的年度財務(wù)預算方案、決算方案；制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；等等。《公司法》第四十九條第一款規(guī)定了經(jīng)理對董事會負責，行使的職權(quán)包括：主持公司的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，組織實施董事會決議；組織實施公司年度經(jīng)營計劃和投資方案；擬訂公司內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置方案；擬訂公司的基本管理制度；制定公司的具體規(guī)章；等等。股東會、董事會、經(jīng)理各自職權(quán)的明確清晰，為公司治理提供了依據(jù)。
二、集體企業(yè)法人所有權(quán)運作存在的問題
按照所有權(quán)與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)原理，集體對集體企業(yè)財產(chǎn)擁有終極所有權(quán)，集體企業(yè)作為獨立法人，對本企業(yè)資產(chǎn)擁有法人所有權(quán)。法人所有權(quán)運作包括企業(yè)法人資產(chǎn)在占有、使用、處分、收益各環(huán)節(jié)的運行。公司制企業(yè)法人所有權(quán)的運作《公司法》有明確細致的規(guī)定，集體企業(yè)不是公司制企業(yè)，不執(zhí)行《公司法》的規(guī)定，但透過公司法的有關(guān)規(guī)定，可以分析法人所有權(quán)運作的基本原理，以該原理作為對照，便于發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)法人所有權(quán)運作存在的問題�，F(xiàn)實中作為集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的集體已不存在，由于終極所有者缺失，集體企業(yè)法人所有權(quán)運作存在以下問題。
（一）集體企業(yè)決策機構(gòu)的產(chǎn)生缺失終極所有者的選舉
公司制企業(yè)決策機構(gòu)的產(chǎn)生《公司法》有明確細致的規(guī)定，《公司法》第三十七條第一款第（二）項規(guī)定：股東會行使選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報酬事項的職權(quán)。透過公司法的這一規(guī)定，可以分析企業(yè)決策機構(gòu)產(chǎn)生的基本原理，以該原理作為對照，發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)決策機構(gòu)產(chǎn)生環(huán)節(jié)的問題。集體企業(yè)終極所有者缺失，集體企業(yè)決策機構(gòu)產(chǎn)生缺失終極所有者選舉�，F(xiàn)行集體企業(yè)決策機構(gòu)，缺失作為集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的集體的委托。
以供銷社企業(yè)決策機構(gòu)的產(chǎn)生為例，基層社及其所屬集體所有制企業(yè)，各級聯(lián)合社及其所屬集體所有制企業(yè)，其財產(chǎn)終極所有權(quán)主體缺失，既無法產(chǎn)生真正意義上的法人組織權(quán)力機構(gòu)——社員大會，更無法產(chǎn)生真正意義上的法人組織決策機構(gòu)——理事會。目前，一部分法人組織未設(shè)社員大會、理事會，決策機構(gòu)任職人員（包括法定代表人）由上級直接任免；一部分法人組織雖然設(shè)有社員大會、理事會，但其產(chǎn)生是由非出資人的農(nóng)民組成社員大會，由非出資人的農(nóng)民選舉產(chǎn)生理事會，這樣的社員大會、理事會無法形成真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。供銷社系統(tǒng)法人組織財產(chǎn)終極所有權(quán)主體缺失，意味著法人治理結(jié)構(gòu)無從建立�；鶎由�、聯(lián)合社也就不可能是真正意義上的合作社，也就無法真正辦好，改革開放40多年的實踐已說明了這一道理。
（二）集體企業(yè)經(jīng)營目標缺失終極所有者的約束
集體企業(yè)的經(jīng)營目標是追求資產(chǎn)保值增值，由于集體企業(yè)終極所有者缺失，經(jīng)營目標缺失集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的約束，經(jīng)營目標分散化。一些地方主管部門把政府的目標簡單地套到集體企業(yè)頭上，年初制定下達責任目標，年終考核并與企業(yè)決策機構(gòu)組成人員的經(jīng)濟利益相掛鉤。責任目標內(nèi)容包括承擔社會義務(wù)、項目建設(shè)、招商引資等等，大都脫離企業(yè)實際。本應(yīng)由主管部門承擔的責任通過下達責任目標的形式轉(zhuǎn)移到企業(yè)頭上，完成上級考評任務(wù)成了工作重點。沒有集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的約束，企業(yè)偏離了資產(chǎn)保值增值的正常軌道，導致企業(yè)經(jīng)營目標分散化。
（三）集體企業(yè)資產(chǎn)運作缺失終極所有者的決定
企業(yè)作為獨立法人，對本企業(yè)資產(chǎn)擁有法人所有權(quán)，法人所有權(quán)的運作是通過企業(yè)治理結(jié)構(gòu)進行的。集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體缺失，企業(yè)資產(chǎn)占有、使用、處分、收益的運作缺失終極所有者的決定。
1.集體企業(yè)經(jīng)營方針和投資計劃缺失終極所有者的決定。公司制企業(yè)經(jīng)營方針和投資計劃的決定《公司法》有明確細致的規(guī)定，《公司法》第三十七條第一款第（一）項規(guī)定：股東會行使決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃的職權(quán)。透過公司法的這一規(guī)定，可以分析經(jīng)營方針和投資計劃由股東會行使決定權(quán)的基本原理，以該原理作為對照，發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)經(jīng)營方針和投資計劃決定的問題。集體企業(yè)終極所有者缺失，集體企業(yè)經(jīng)營方針和投資計劃缺失終極所有者的決定。
現(xiàn)行的做法是由企業(yè)決策機構(gòu)進行經(jīng)營方針和投資計劃的決定，如決策正確企業(yè)資產(chǎn)增值，如決策失誤企業(yè)資產(chǎn)損失，由于企業(yè)決策機構(gòu)不是終極所有者，企業(yè)財產(chǎn)的增減變化不會引起企業(yè)決策機構(gòu)組成人員個人財產(chǎn)發(fā)生變化。這就造成企業(yè)決策機構(gòu)組成人員并不從自身利益上真正關(guān)心企業(yè)財產(chǎn)的保值增值，不從自身利益上考慮決策效果，盲目決策，盲目經(jīng)營項目與投資項目，資產(chǎn)流失不可避免。
2.集體企業(yè)財產(chǎn)處分缺失終極所有者的決定。公司制企業(yè)財產(chǎn)處分的運作《公司法》有明確細致的規(guī)定，《公司法》第三十七條第一款第（三）項規(guī)定：股東會行使審議批準董事會的報告的職權(quán)。透過公司法的這一規(guī)定，可以分析企業(yè)財產(chǎn)處分由股東會行使決定權(quán)的基本原理，以該原理作為對照，發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)財產(chǎn)處分決定的問題。集體企業(yè)終極所有者缺失，集體企業(yè)財產(chǎn)處分缺失終極所有者的決定。
現(xiàn)行的做法是由企業(yè)決策機構(gòu)進行財產(chǎn)處分的決定，由于企業(yè)決策機構(gòu)不是終極所有者，無人真正關(guān)心財產(chǎn)處分的合理性和合規(guī)性，集體企業(yè)財產(chǎn)處分存在諸多問題。集體企業(yè)終極所有者缺失，財產(chǎn)處分的決策失誤也就不可避免。
3.集體企業(yè)彌補虧損方案缺失終極所有者的決定。公司制企業(yè)彌補虧損方案《公司法》有明確細致的規(guī)定，《公司法》第三十七條第一款第（五）（六）項規(guī)定：股東會行使審議批準公司的年度財務(wù)預算方案、決算方案的職權(quán)；行使審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案的職權(quán)。透過公司法的這一規(guī)定，可以分析企業(yè)彌補虧損方案由股東會行使決定權(quán)的基本原理，以該原理作為對照，發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)彌補虧損方案決定的問題。集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有者缺失，集體企業(yè)彌補虧損方案缺失終極所有者的決定。
承擔集體企業(yè)盈虧的最終主體是集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有者，企業(yè)決策機構(gòu)組成人員和職工并不以個人財產(chǎn)承擔盈虧后果。從現(xiàn)實情況看，由于集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有者缺失，集體企業(yè)彌補虧損方案缺失終極所有者的決定，集體企業(yè)虧損，企業(yè)決策機構(gòu)并不承擔資產(chǎn)責任，企業(yè)財產(chǎn)的流失難以避免。
三、改進集體企業(yè)法人所有權(quán)運作辦法
針對集體企業(yè)法人所有權(quán)運作存在的問題，改進集體企業(yè)法人所有權(quán)運作。
（一）確定集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表
最初的城鎮(zhèn)集體企業(yè)是由上世紀50年代小手工業(yè)者聯(lián)合組成的手工業(yè)合作社轉(zhuǎn)化而來的。1991年9月國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)有了初步的法規(guī)規(guī)范。作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不是當年手工業(yè)合作社的勞動群眾集體。在無法界定城鎮(zhèn)集體企業(yè)當初投資者的情況下，明確政府的一個機構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)代表，由這一機構(gòu)行使出資人職責，負責城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)的監(jiān)督管理。
基層供銷合作社雖然存在，但作為基層供銷合作社財產(chǎn)所有權(quán)主體的入社農(nóng)民集體已不存在�；鶎庸╀N合作社并沒有作為出資人的入社社員，因而缺失真正意義上的企業(yè)權(quán)力機構(gòu)——社員大會，缺失真正意義上的企業(yè)決策機構(gòu)——理事會。目前，一些地方基層供銷合作社設(shè)有理事會，但理事會是由非出資人的農(nóng)民選舉產(chǎn)生的。理事會作為基層供銷合作社財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表，是不適當?shù)摹Ｔ诨鶎庸╀N合作社財產(chǎn)所有權(quán)主體（入社農(nóng)民集體）缺失的情況下，明確政府的一個機構(gòu)作為基層供銷合作社財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表，由這一機構(gòu)行使出資人職責，負責基層供銷合作社財產(chǎn)的監(jiān)督管理。
作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)、基層供銷合作社財產(chǎn)終極所有權(quán)代表的政府機構(gòu)，不能是臨時性機構(gòu)，一定要是常設(shè)的法人實體機構(gòu)。
（二）由集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表對企業(yè)決策機構(gòu)進行選舉
由于集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有者缺失，以政府的一個機構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)、基層供銷合作社財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表，集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表產(chǎn)生后，由這一機構(gòu)對企業(yè)決策機構(gòu)進行選舉，化解集體企業(yè)決策機構(gòu)產(chǎn)生的不合理性。
（三）由集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表對企業(yè)經(jīng)營目標進行約束
企業(yè)的經(jīng)營目標是追求資產(chǎn)保值增值，集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表產(chǎn)生后，由這一機構(gòu)確立符合企業(yè)本性的經(jīng)營目標。化解集體企業(yè)經(jīng)營目標缺乏產(chǎn)權(quán)主體約束的問題，避免企業(yè)經(jīng)營目標分散化。
（四）由集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表對企業(yè)資產(chǎn)運作作出決定
企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)代表產(chǎn)生后，由這一機構(gòu)對企業(yè)經(jīng)營方針、投資計劃、財產(chǎn)處分、虧損彌補等行使決定權(quán)，化解企業(yè)資產(chǎn)在占有、使用、處分、收益各環(huán)節(jié)的運行缺失企業(yè)財產(chǎn)終極所有者決定的問題。
