[ 關(guān)廣發(fā) ]——(2006-3-20) / 已閱15225次
論我省(廣東)燃?xì)夤芾砹⒎ㄖ小斑`法所得”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法應(yīng)當(dāng)明確化和具體化
關(guān)廣發(fā) 2006-3-20
眾所周知，有法可依是依法行政的重要前提，否則，根本談不上依法行政。在燃?xì)鈭?zhí)法方面，結(jié)合到我省的實際，現(xiàn)行的《廣東省燃?xì)夤芾項l例》所規(guī)定的應(yīng)予處罰的違法行為中，有不少是依據(jù)違法行為人的違法所得來計算罰款數(shù)額的，但此方面違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法并沒有為該條例及法律、行政法規(guī)與我省其他相關(guān)的燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎ㄋ?guī)定，使得不少行政執(zhí)法機關(guān)在燃?xì)鈭?zhí)法過程中無形中變成無法可依，更甚的是在一定程度上放縱了從事燃?xì)膺`法經(jīng)營的行為人。這些問題與當(dāng)前的立法工作滯后不無關(guān)系。因此，理論和實踐都在呼喚著有一個能對違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其計算方法進(jìn)行具體化、明確化的規(guī)定或有權(quán)的解釋。
一、違法所得的概述
所謂的違法所得，眾說認(rèn)為是指行政相對人從事違反國家法律、法規(guī)規(guī)定的活動，即實施了國家法律、法規(guī)禁止的行為或未履行法定義務(wù)而得到的獲利額。簡而言之，違法所得可以理解為因違法行為所得到的直接或間接利益。我國的法律、法規(guī)（包括地方性法規(guī)）當(dāng)中，普遍存在著依據(jù)行為人違法所得的數(shù)額來確定其所承擔(dān)的法律責(zé)任的條款，所以違法所得的認(rèn)定及其計算相當(dāng)重要。但現(xiàn)實卻恰恰相反，立法對違法所得認(rèn)定卻出現(xiàn)缺位，以致執(zhí)法機關(guān)在處理以違法所得為基礎(chǔ)作出行政處罰的案件難以操作的現(xiàn)象普遍存在著。
二、在法律、行政法規(guī)并沒作出具體規(guī)定的情況下，對我省燃?xì)夤芾砹⒎ㄖ羞`法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其計算方法明確化、具體化的必要性
（一）從實踐上看，因違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法不明確、操作性不強而使得行政機關(guān)在處理燃?xì)膺`法案件時頗感為難
先看一個案例：某公司于05年10月11日未取得有關(guān)燃?xì)饨?jīng)營許可證從事燃?xì)饨?jīng)營，從廣東某市某鎮(zhèn)收集大量石油氣鋼瓶到某地充裝石油氣，被某市行政機關(guān)查獲。此后，該行政機關(guān)立案處理此事。在調(diào)查過程中，雖然有多方證據(jù)證明某公司是違法從事燃?xì)饨?jīng)營活動，但由于當(dāng)事人不愿意交待或不愿意如實交待其違法所得，而且對其違法所得既沒有記錄入賬，也沒有留存其他票據(jù)等主客觀原因，致使該行政機關(guān)無法調(diào)取能證明該公司有違法所得以及所得多少的證據(jù)。最后，該行政機關(guān)認(rèn)定其違反了《廣東省燃?xì)夤芾項l例》的有關(guān)規(guī)定，違法從事燃?xì)饨?jīng)營，并無奈的以此基礎(chǔ)按其所查扣物品的市場價值作為違法所得作出了包括罰款在內(nèi)的行政處罰。
在該案例中，因為有關(guān)燃?xì)夤芾矸矫娴姆煞ㄒ?guī)及我省的地方性法規(guī)并沒有對違法從事燃?xì)饨?jīng)營的違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出明確、具體規(guī)定，故該行政機關(guān)對違法所得的認(rèn)定顯然是于法無據(jù)、站不住腳的，并將承擔(dān)日后可能敗訴的風(fēng)險。但是，如果該行政機關(guān)不作出包括金錢罰在內(nèi)的行政處罰決定，既有損法律法規(guī)及國家機關(guān)的威嚴(yán)，又增強了行政相對人繼續(xù)從事違法經(jīng)營活動的僥幸心理，助長其囂張氣焰，不能有力地打擊這種違法行為。我省的行政執(zhí)法者之所以陷入此種困境，歸根結(jié)底是因為法律、行政法規(guī)及我省現(xiàn)行的燃?xì)夤芾砹⒎ú坏轿弧Ｈ缰黄嬉?guī)定了違法所得是罰款的計算基礎(chǔ)，而沒有明確、具體地規(guī)定一個認(rèn)定違法所得的標(biāo)準(zhǔn)及如何計算違法所得的方法，沒有賦予行政機關(guān)對從事燃?xì)膺`法經(jīng)營中的違法所得進(jìn)行有效認(rèn)定的手段或方式。同時，某些行政相對人深鉆法律法規(guī)的空子，拒不提供或虛假提供違法所得，使行政機關(guān)在處理此類案件時顯得有些為難。
（二）法律、行政法規(guī)及我省現(xiàn)行燃?xì)夤芾矸矫娴牡胤叫苑ㄒ?guī)未對違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法明確化、具體化的其他弊端
依據(jù)1997年12月1日施行的《廣東省燃?xì)夤芾項l例》第四十八條的規(guī)定，違反本條例第十五條第一款、第二款、第四款規(guī)定的，由主管部門責(zé)令停止違法經(jīng)營活動，沒收違法所得和非法財物，并處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。顯然，只要行政相對而言人實施了違反該條例第十五條第一款、第二款、第四款的任一規(guī)定，其就會受到包括罰款在內(nèi)的行政處罰。另外，據(jù)上述條款規(guī)定，罰款數(shù)額系以行政相對人違法所得來加以計算的，而且動輒是違法所得的1倍以上3倍以下。但是，正如上所述案例及分析那樣，違法所得的認(rèn)定是極具難度的。現(xiàn)行的《廣東省燃?xì)夤芾項l例》有這樣的條文，在立法時也許有種種理由，但是，一個無法回避的事實是，法律、行政法規(guī)是行政機關(guān)實施具體行政行為的依據(jù)，而且在不與上位法相抵觸的情況下，地方性法規(guī)在該地方優(yōu)先適用。也即是說，廣東行政執(zhí)法者在對燃?xì)膺`法經(jīng)營案件的當(dāng)事人作出具體的行政處罰時，不得不依據(jù)該條例。而該條例或其他有關(guān)燃?xì)夤芾矸矫娴姆煞ㄒ?guī)又沒有對違法所得的認(rèn)定及計算作出明確、具體的規(guī)定，這致使行政機關(guān)操作非常困難，無形中使該條例法律責(zé)任一節(jié)的某些條款形同虛設(shè)，起不到實際作用。與第四十八條規(guī)定相類似的還有第四十九條、第五十條、第五十一條。
此外，現(xiàn)今中國社會正朝著法治社會發(fā)展，普法教育不斷深入，盡管行政機關(guān)基于各種原因一廂情愿地對違法行為人作出包括罰款在內(nèi)的行政處罰，但稍有法律知識的行政相對人都意識到行政處罰必須有法定的依據(jù)。正因如此，當(dāng)行政相對人申請復(fù)議或提起訴訟后，行政機關(guān)所作出的行政處罰就很可能被復(fù)議機關(guān)或人民法院撤銷或部分撤銷，因為其據(jù)以計算罰款的基礎(chǔ)——違法所得——的認(rèn)定及計算標(biāo)準(zhǔn)、方法缺乏有法律效力的依據(jù)。
再進(jìn)一步說，如果行政機關(guān)基于維護法律法規(guī)、國家機關(guān)的威嚴(yán)，以嚴(yán)懲違法者而繼續(xù)作出了與上述案例相類似的行政處罰決定的話，這勢必引發(fā)相關(guān)的行政相對人紛紛申請復(fù)議或提起訴訟，徒增了復(fù)議和訴訟的數(shù)量，反而造成行政執(zhí)法資源及司法資源的浪費，增加了行政機關(guān)及法院不必要的負(fù)擔(dān)。為此，與其讓這種消極后果繼續(xù)發(fā)生，倒不如把違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法明確化、具體化，以達(dá)到有效地利用有限的執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)機關(guān)的辦案質(zhì)量。
三、我省燃?xì)夤芾砹⒎ㄖ羞`法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法明確化、具體化的可行性
（一）《立法法》、《行政處罰法》為完善我省現(xiàn)行的燃?xì)夤芾砹⒎ㄌ峁┝丝尚行砸罁?jù)
根據(jù)2000年7月1日施行的《中華人民共和國立法法》第六十三條第一款及第六十四條第一款的規(guī)定，為執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際的地方性事務(wù)需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)�，F(xiàn)行的《中華人民共和國行政處罰法》第十一條規(guī)定，“地方性法規(guī)可以設(shè)立除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為沒作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范疇內(nèi)規(guī)定�！睋�(jù)此，只要不違反上述條款及其他有關(guān)上位法的規(guī)定，我們不但可以為貫徹執(zhí)行有關(guān)燃?xì)夤芾矸矫娴姆杉靶姓ㄒ?guī)而制定符合廣東實際情況和滿足廣東燃?xì)夤芾硎聞?wù)實際需要的地方性法規(guī)，而且還可以對已經(jīng)制定的該類地方性法規(guī)中不科學(xué)、含糊不清等有關(guān)條文進(jìn)行解釋、修改、填補、廢除等�？梢姡@樣就為完善我省現(xiàn)行的有關(guān)燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎ㄌ峁┝艘粋�法律上的依據(jù)。
（二）行政法主體在認(rèn)識上趨于一致也為我省完善燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎ㄌ峁┝丝尚行?br>
正如上文所說，我省的有關(guān)行政主體都認(rèn)識到廣東燃?xì)夤芾砹⒎ㄖ羞`法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法具體化、明確化的必要性（這也是目前正全面推行的依法行政所要求的），他們都認(rèn)識到在處理燃?xì)膺`法經(jīng)營案件的實踐中光靠主觀意識來認(rèn)定違法所得是不足以達(dá)到現(xiàn)代法治要求的，也不利于他們執(zhí)法的開展。
對眾多的行政相對人來說，由于社會經(jīng)濟文化水平的不斷提高，他們的用法護權(quán)意識也相繼增強，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到行政主體的行政行為侵害時，只好尋助公力救濟——申請復(fù)議或提起訴訟。也就是說，在處理燃?xì)膺`法的案件中，如果行政機關(guān)違法所得的認(rèn)定不是依據(jù)有法律效力的規(guī)定而是憑其主觀意志來進(jìn)行的，那絕大部分的行政相對人會轉(zhuǎn)向復(fù)議或訴訟程序，但從根本來說，他們也不愿意面對復(fù)議或訴訟所帶來的麻煩。此時，在他們心中會產(chǎn)生一種矛盾——既想維權(quán)又不想為自己增添不必要的麻煩。為此，他們呼喚法律法規(guī)完善的呼聲會更加強烈。總而言之，他們也認(rèn)識到燃?xì)饬⒎ㄖ羞`法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法明確化、具體化的必要及重要。
由此可見，行政法主體在認(rèn)識上都趨于一致——都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對燃?xì)膺`法經(jīng)營中違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法明確化、具體化（這是基于實踐而得來的認(rèn)為）。這也為我省進(jìn)一步完善燃?xì)饬⒎ㄟ@項工作創(chuàng)造出一個實際上的可行性。
（三）對燃?xì)夤芾矸矫孢`法所得的認(rèn)定和計算，其他方面的行政立法成功經(jīng)驗也值得借鑒
翻閱一些法律法規(guī)后，不難發(fā)現(xiàn)很多其他方面的行政立法，違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法都作了一個具體、明確的規(guī)定。修改后的《產(chǎn)品質(zhì)量法》、現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》及《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、國家新聞出版署對“關(guān)于如何計算非法出版活動的非法經(jīng)營額問題”在1991年1月10日（91）新出版政字第36號批復(fù)中所作的專門規(guī)定、《國家工商總局關(guān)于投機倒把違法聲音案件非法所得計算方法問題的通知》等，他們或許以一個全新的罰款標(biāo)準(zhǔn)來取代了過去的違法所得標(biāo)準(zhǔn)，或許是對違法所得的認(rèn)定和計算作了具體明確的規(guī)定。為此，我們可以根據(jù)本省現(xiàn)有的實際，借鑒、結(jié)合領(lǐng)域行政立法的經(jīng)驗，對燃?xì)膺`法經(jīng)營中的違法所得如何認(rèn)定及計算作出具體、明確的規(guī)定。這樣，也為燃?xì)膺`法經(jīng)營所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法的明確化、具體化提供了一個可行性條件。
四、對我省燃?xì)饬⒎ㄖ腥細(xì)膺`法經(jīng)營所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法明確化、具體化的簡單設(shè)想
現(xiàn)行的《廣東省燃?xì)夤芾項l例》作為我省一部管理燃?xì)饨?jīng)營、使用等方面的主要的燃?xì)夤芾矸ㄒ?guī)，為確保行政法主體能有效地運用它，為全面實現(xiàn)其法的功能及價值，應(yīng)當(dāng)對其中不科學(xué)的規(guī)定予以完善。正如前所說，其中一個不科學(xué)的地方突出表現(xiàn)在違法所得的認(rèn)定及計算沒有規(guī)定一個頗具操作性的標(biāo)準(zhǔn)和方法。為此，對燃?xì)膺`法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法的明確化、具體化可以作以下一些做法：
（一）比照現(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，制定一個全新的罰款標(biāo)準(zhǔn)
修改后的《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定了以生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值的金額作為罰款的標(biāo)準(zhǔn)，從而取代了過去以違法所得作為標(biāo)準(zhǔn)的做法。同時，也規(guī)定了生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額包括了已售出和未售出的產(chǎn)品，而且貨值金額以新產(chǎn)品標(biāo)價或同類產(chǎn)品的市場價格來加以計算。所以，在燃?xì)夤芾砉ぷ髁⒎ㄖ�，我們也不妨作出相類似的�?guī)定，以在被發(fā)現(xiàn)違法從事燃?xì)饨?jīng)營以前，當(dāng)事人因違法行為所獲得的所有所得及行政執(zhí)法者案發(fā)后所發(fā)現(xiàn)的與案件有關(guān)的非法物品的價值來認(rèn)定違法行為的違法所得（這當(dāng)然包括案發(fā)后當(dāng)事人因違法行為的所得）。同時，非法物品的價值可以同類物品的市場價格來加以計算。這樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法可加重違法行為人的經(jīng)營成本，加重其經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，進(jìn)而打掉其繼續(xù)違法經(jīng)營的念頭。這不僅加大了懲罰打擊力度，而且操作更為簡便，處罰更顯公正科學(xué)。
（二）在點（一）的基礎(chǔ)上，我省在進(jìn)行燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎〞r，還可以作出進(jìn)一步的新規(guī)定，使認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及計算方法更明細(xì)化。
也就是說，可以把從事燃?xì)膺`法經(jīng)營活動的全部成本及利潤作為違法所得的組成部分加以規(guī)定。同時，在當(dāng)事人拒不配合且行政主體又無法取得認(rèn)定違法所得的證據(jù)時，可以按照沒有違法所得進(jìn)行查處，但這并非意味著對當(dāng)事人不作出金錢罰。相反，應(yīng)當(dāng)確立一個法定數(shù)額的罰款幅度。據(jù)此，這樣會進(jìn)一步的扭轉(zhuǎn)行政主體在燃?xì)鈭?zhí)法過程中所遇到的困惑。
綜上，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，我們在進(jìn)行燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎〞r，不妨作一些大膽的嘗試，從而進(jìn)一步探索出規(guī)范管理好燃?xì)饨?jīng)營這一領(lǐng)域的事務(wù)。
結(jié)束語：
我們行政機關(guān)如何更好的行政執(zhí)法，更重要的是要看我們的立法者因應(yīng)時勢發(fā)展的需要有如何明確的做法。故此，我們省應(yīng)及時著手對現(xiàn)行的燃?xì)夤芾矸矫娴牧⒎ㄖ胁煌晟浦庍M(jìn)行修改和補充，這其中就包括對違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其計算方法作出明確、具體的規(guī)定。（完）
