[ 叢彥國(guó) ]——(2006-3-28) / 已閱36138次
行政主體若干問題探析
[摘要]
研究行政主體有著重要的意義，我國(guó)改革開放以來，有關(guān)行政主體的理論有了較快發(fā)展，但與此同時(shí)又存在著許多問題，理論上的不足必然會(huì)影響我國(guó)的司法實(shí)踐。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治建設(shè)的健全，應(yīng)如何主動(dòng)應(yīng)付上述情形是我們面臨的一個(gè)重要問題。本文立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，就我國(guó)關(guān)于行政主體問題進(jìn)行了一些探討。分析了我國(guó)行政主體理論中存在的問題和在這一理論指導(dǎo)下的執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題，并針對(duì)這些問題對(duì)我國(guó)行政主體的相關(guān)改革進(jìn)行了一系列的設(shè)想。具體改革措施包括完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員素質(zhì)，集中行使行政職權(quán)和借鑒西方的理論和經(jīng)驗(yàn)。
[關(guān)鍵詞]
行政主體；理論問題；實(shí)踐問題；改革
一、行政主體的概念
在我國(guó)行政法學(xué)界，行政主體概念的確立經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，人們普遍認(rèn)可的說法是：行政主體是指享有行政職權(quán)，能作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織。我們使用的“行政主體”概念與日本等西方國(guó)家所使用的“行政主體”概念有所區(qū)別。他們所使用的“行政主體”，通常僅限于政府——中央政府和地方政府，或者還包括非國(guó)家的公法人，如公共組織、公團(tuán)、公庫(kù)、公共會(huì)社等，而不包括作為政府部門的行政機(jī)關(guān)。
在行政法律關(guān)系中，作為關(guān)系一方當(dāng)事人的行政主體具有下述特征：其一，能依法行使行政職權(quán)。一般社會(huì)組織、政黨、團(tuán)體、企事業(yè)單位不能行使行政職權(quán)，從而不能成為行政主體。其二，能以自己的名義行使行政職權(quán)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然能行使行政職權(quán)，但只能以委托機(jī)關(guān)的名義而不能以自己的名義行使行政職權(quán)，從而不能作為行政主體。其三，由其本身對(duì)外就自己行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員雖然能對(duì)外行使職權(quán)，但他們行使職權(quán)的行為不是由他們本身，而是由所屬行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，因此，他們也不能成為行政主體。根據(jù)上述特征，在我國(guó)，只有國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予某種特定行政職權(quán)的組織，才能成為行政主體。
行政主體與行政法主體、行政機(jī)關(guān)既有區(qū)別又有聯(lián)系，通過三者的比較有利于進(jìn)一步科學(xué)把握行政主體這一概念。
人們往往容易混淆行政法主體與行政主體的概念。實(shí)際上，這是有著相互聯(lián)系，但又有重要區(qū)別的概念。
行政主體是行政法主體的一種。行政主體可能在各種行政法律關(guān)系中存在，但在各種行政法律關(guān)系中，它只是關(guān)系的一方當(dāng)事人（一方主體），與另一方當(dāng)事人（對(duì)方主體）共同構(gòu)成關(guān)系雙方的雙方。例如，在行政管理關(guān)系中，行政主體與行政相對(duì)人構(gòu)成關(guān)系雙方主體；在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，行政主體與行政法制監(jiān)督主體構(gòu)成關(guān)系雙方主體；在內(nèi)部行政關(guān)系中，它與國(guó)家公務(wù)員等構(gòu)成關(guān)系雙方主體。嚴(yán)格地說，行政主體只有在行政管理法律關(guān)系中，它才具有真正的行政主體地位。在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，行政主體處于監(jiān)督對(duì)象地位；在內(nèi)部行政關(guān)系中，它們有時(shí)與對(duì)方主體處于平等協(xié)商的地位等。之所以在各種行政法律關(guān)系中均稱為“行政主體”，是因?yàn)樗鼈兪峭划?dāng)事人，并且他們?cè)谄渌申P(guān)系中的不同法律地位均是因?yàn)槠湓谛姓芾矸申P(guān)系中的法律地位而產(chǎn)生的，有“行政主體”的因素在其中起作用。
行政主體雖然只是行政法主體的一種，但它是行政法主體中最重要的一種。首先，行政主體在行政管理法律關(guān)系中占有主導(dǎo)地位，其他行政法律關(guān)系均是因行政管理法律關(guān)系的發(fā)生、存在而發(fā)生和存在的。其次，行政主體在各種行政法律關(guān)系中均可構(gòu)成一方主體，而其他行政法主體只可能在一種或兩種行政法律關(guān)系中出現(xiàn)，而不可能在所有行政法律關(guān)系中出現(xiàn)。例如，行政相對(duì)人一般只在行政管理法律關(guān)系中作為行政法主體；國(guó)家公務(wù)員一般只在內(nèi)部行政法律關(guān)系中作為行政法主體。當(dāng)然，行政相對(duì)人和國(guó)家公務(wù)員有時(shí)會(huì)在行政法制監(jiān)督關(guān)系中作為主體（監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象），但行政相對(duì)人不可能在內(nèi)部行政法律關(guān)系中作為主體，國(guó)家公務(wù)員不可能在行政管理法律關(guān)系中作為主體。此外，行政主體，特別是行政機(jī)關(guān)，作為行政法主體具有相對(duì)恒定性。盡管行政機(jī)關(guān)有時(shí)也會(huì)以民事主體的身份參與民事關(guān)系，但在絕大多數(shù)時(shí)候和場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)均是以行政法主體的身份參與行政法律關(guān)系。正是因?yàn)樯鲜鲈�，行政法學(xué)研究行政法主體，往往將行政主體的研究置于最重要的位置。
行政主體與行政機(jī)關(guān)兩個(gè)概念的關(guān)系極為密切。行政機(jī)關(guān)是行政主體的一種，也是行政主體中最重要的一種。在行政主體中，法律、法規(guī)授權(quán)的組織只占較小的比重，國(guó)家基本的主要的行政職權(quán)都是由行政機(jī)關(guān)行使的。以至在很多情況下，人民將“行政機(jī)關(guān)”作為行政主體的代名詞。例如，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)所使用的“行政機(jī)關(guān)”，均相當(dāng)于行政主體，實(shí)際包括法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織。
但是，行政機(jī)關(guān)與行政主體仍然是有重要區(qū)別的。首先，行政主體是行政法律關(guān)系一方當(dāng)事人的總稱，在行政管理法律關(guān)系中，它與行政相對(duì)人相對(duì)，是行政相對(duì)人的對(duì)稱；在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，它與行政法制監(jiān)督主體相對(duì)，是監(jiān)督主體的對(duì)稱。而行政機(jī)關(guān)只是行政法律關(guān)系具體當(dāng)事人的稱謂，與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以及法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人的公民、法人、其他組織等并列。其次，行政主體主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對(duì)關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念；而行政機(jī)關(guān)主要是一個(gè)具體法律概念，用以指稱享有某種法律地位，具有某種權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（職責(zé)）的法律組織。此外，行政主體與行政機(jī)關(guān)具有包容關(guān)系，前者包容后者。盡管行政機(jī)關(guān)在行政主體中占有極大的比重，但畢竟行政機(jī)關(guān)不是行政主體的全部，行政主體除了行政機(jī)關(guān)外，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。
有些行政法學(xué)教科書或?qū)Ｖ皇褂谩靶姓黧w”而只使用“行政機(jī)關(guān)”，但其在使用“行政機(jī)關(guān)”這一概念時(shí)，其涵義有時(shí)包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，有時(shí)又不包括。這樣由于概念上的不統(tǒng)一，往往導(dǎo)致邏輯思維和學(xué)術(shù)理論上的混亂。因此，在行政法學(xué)中引入行政主體的概念，使之與行政機(jī)關(guān)的概念加以區(qū)分是必要的和有益的。
二、我國(guó)行政主體理論的缺陷分析
我國(guó)的行政主體理論單從概念上來看，與大陸法系主要國(guó)家行政主體的概念基本一致，但在行政主體的劃分上則大不一樣�？陀^地講，我們僅僅引進(jìn)了行政主體的概念，對(duì)其內(nèi)容卻沒有涉及。在法國(guó)、日本，行政主體是一種制度，它包括國(guó)家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人。在我國(guó)，行政主體理論是一種理論抽象，沒有相對(duì)應(yīng)的行政主體制度。我國(guó)行政主體理論側(cè)重于解決行政機(jī)關(guān)在對(duì)外管理中的地位，具有行政主體資格者才能對(duì)外進(jìn)行行政管理。中國(guó)行政主體這一概念的提出在很大程度上只是為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)這一問題。這樣導(dǎo)致了我國(guó)行政主體理論先天不足，存在明顯缺陷。
（一）行政主體的概念不科學(xué)
主體和客體是相對(duì)的，將實(shí)施行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織抽象為行政主體，則意味著管理相對(duì)人視為行政客體。這樣便易使人們認(rèn)為，在行政管理中，管理者與被管理者處于不平等的地位。我國(guó)的這一提法顛倒了管理者與被管理者的關(guān)系，不利于公民個(gè)人主體地位的確立。
我國(guó)憲法第2條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！眹�(guó)家由人民組成，國(guó)家的存在就是為了確保公民個(gè)人的權(quán)利和自由。因而，包括行政法律制度在內(nèi)的所有法律制度都應(yīng)以公民個(gè)人為核心建立。國(guó)家之所以通過法律設(shè)置行政機(jī)關(guān)并授予其權(quán)力，也是為了更好的保護(hù)公民權(quán)利和自由。在公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上，公民應(yīng)處在主人的地位，而行政機(jī)關(guān)則是為了服務(wù)公民而存在。但是我國(guó)目前的有關(guān)理論卻顛倒了二者關(guān)系，把行政主體定位為享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，從而使公民個(gè)人在行政行為中變得較為被動(dòng)。例如在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)往往以處罰者身份出現(xiàn)，而公民個(gè)人則處于被處罰者地位，但是這種狀況是基于權(quán)力的委托才得以發(fā)生，這并不必然意味著行政機(jī)關(guān)因此就從代理人變成了主宰者。
根據(jù)主權(quán)在民原則，現(xiàn)代行政法所構(gòu)筑的新型行政關(guān)系中，公民應(yīng)該處于主動(dòng)的地位。公民的獨(dú)立人格、獨(dú)立意志、獨(dú)立利益應(yīng)該得到充分的肯定，并受到法律的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)凌駕于公民之上，否則就會(huì)違背行政機(jī)關(guān)存在的宗旨。而我國(guó)相關(guān)理論卻強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織的重要性，易使人們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織要比相對(duì)人的法律地位高，而忽視相對(duì)人利益的保護(hù)。正是由于這種誤導(dǎo)和傳統(tǒng)文化的影響，在行政行為中往往以行政機(jī)關(guān)為中心，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和相對(duì)人的義務(wù)。雖然近年來，我國(guó)行政法已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，也制定了一些保護(hù)人民權(quán)益的法律，但是并沒有從根本上解決以上問題。
（二）行政主體資格條件不高
按照我國(guó)的行政主體理論，成為行政主體必須具備3個(gè)條件：第一，依法享有行政職權(quán)，該組織所享有的行政職權(quán)或是由法律、法規(guī)所設(shè)定，或是由有權(quán)機(jī)關(guān)通過法定的程序所授予。第二，能夠以自己的名義行使行政職權(quán)，能夠以自己的名義對(duì)外行文，能夠以自己的名義作出行政行為。第三，能夠獨(dú)立承受行政行為的法律效果，并能夠?qū)ψ约旱男袨樨?fù)完全的法律責(zé)任。行政職權(quán)是行政主體依法所具有的對(duì)一定對(duì)象的支配約束力，行政職責(zé)是行政主體依法承擔(dān)的一種對(duì)象的責(zé)任，兩者緊密聯(lián)系在一起，有行政職權(quán)必然有相應(yīng)的職責(zé)。而事實(shí)上，上述3個(gè)條件可以歸結(jié)為一個(gè)，即依法享有行政職權(quán)，后兩個(gè)資格要件常依附于第一個(gè)要件。如果某一個(gè)組織依法享有了行政職權(quán)，我們也就認(rèn)為該組織可以轉(zhuǎn)化為以自己的名義對(duì)外進(jìn)行行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這樣造成的后果是：首先，行政主體過多、過雜。而這又造成了不同的行政主體之間爭(zhēng)奪有限的行政職權(quán)，易出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象。不同的行政主體對(duì)同一事務(wù)、同一行政相對(duì)人都擁有行政管理權(quán)，無疑增加了社會(huì)成本，使行政相對(duì)人無所適從，影響了行政主體的設(shè)置目的和行政相對(duì)人的利益。其次，一部分行政主體難以勝任其職。有些行政主體自身本是企業(yè)單位，由于法律法規(guī)授權(quán)而獲得行政主體資格。當(dāng)其履行職責(zé)與其自身經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系時(shí)，這些組織自然無法同時(shí)兼顧，這樣便難以保證其行政活動(dòng)的公正性。另外，有些法律法規(guī)授權(quán)的組織中的工作人員的素質(zhì)，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，難以勝任工作。再次，行政效率低下。行政主體越多，意味著分工越細(xì)，管理環(huán)節(jié)越多，增加了成本，影響了行政效益，不利于行政相對(duì)人利益的保護(hù)。
（三）忽視對(duì)行政主體、公務(wù)員整體控制的研究
我國(guó)目前的行政主體理論更多地側(cè)重于從行政行為和行政訴訟的角度來研究行政主體，即在動(dòng)態(tài)過程中研究行為者。大多都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政主體實(shí)施外部管理行為的研究，相應(yīng)地忽視了對(duì)有關(guān)行政主體以及對(duì)公務(wù)員整體控制的研究。在當(dāng)前行政權(quán)力膨脹、行政權(quán)力優(yōu)越以及片面強(qiáng)調(diào)外部管理，缺乏自律意識(shí)等官本位思想依然很有市場(chǎng)的環(huán)境下，這種理論研究的片面性客觀上對(duì)行政實(shí)踐產(chǎn)生了不利影響。行政民主化、法制化不僅應(yīng)體現(xiàn)在外部行政管理行為的公開化、民主化、規(guī)范化之上，而且應(yīng)體現(xiàn)在行政職能部門以及公務(wù)員內(nèi)部管理、監(jiān)督與控制的科學(xué)化、民主化等方面。另外，由于這種理論研究的角度和范圍比較狹隘，其研究側(cè)重點(diǎn)僅停留在行政主體的實(shí)體行政行為，以及行政訴訟的應(yīng)訴人資格方面，缺乏對(duì)行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深層次挖掘，忽略了甚至排斥了有關(guān)中央與地方之間，機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的權(quán)、責(zé)合理配置，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制以及行政組織內(nèi)部有效監(jiān)控等行政組織法的研究，割裂了行政組織法與行政行為法之間的關(guān)系，阻礙了我國(guó)行政組織法的發(fā)展。
三、我國(guó)行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題
上述有關(guān)行政主體理論是我國(guó)行政主體進(jìn)行執(zhí)法實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。正是在這種理論的指導(dǎo)下，我國(guó)建立了目前的行政執(zhí)法制度。但由于這種理論存在諸多問題，其不足也會(huì)在我國(guó)的執(zhí)法實(shí)踐中有著不同程度的體現(xiàn)，集中表現(xiàn)為：
（一）腐敗現(xiàn)象
腐敗，從某種程度上說是權(quán)力的商品化。由于我國(guó)在行政行為中強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織的主體地位，從而使這些擁有行政職權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，而在監(jiān)督環(huán)節(jié)上又缺乏有效的制約機(jī)制。這種既令人生畏又缺少有效制約的權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，很容易產(chǎn)生權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。特別是在侵益性行政行為中，由于忽視相對(duì)人的法律地位，實(shí)施機(jī)關(guān)始終處于相對(duì)更高的位置。這樣一來，行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)及其工作人員長(zhǎng)時(shí)間會(huì)形成高高在上的官僚主義作風(fēng)。堡壘最容易從內(nèi)部攻破，絕不能自己毀掉自己，如果腐敗問題得不到有效解決，那么國(guó)家和政府就會(huì)喪失人民群眾的支持和信任。從成克杰、胡長(zhǎng)清、李紀(jì)周等重大要案中可以看出，過大的行政權(quán)力而滋生的腐敗問題嚴(yán)重干擾了正常的執(zhí)法實(shí)踐。
（二）機(jī)構(gòu)臃腫，效能低下
眾所周知，當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)龐大，大多數(shù)部門還未達(dá)到精簡(jiǎn)的要求。行政機(jī)關(guān)人員嚴(yán)重超編，權(quán)責(zé)交叉混亂，往往政出多門，部門與部門之間見利就爭(zhēng)，無利則推。一件事要么無人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不僅浪費(fèi)有限的資源，而且常常出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒水喝”的局面，一旦有了責(zé)任，當(dāng)追究起來時(shí)又推來推去，誰也不管。這種效能低下的問題，勢(shì)必也難以提高行政執(zhí)法質(zhì)量。
機(jī)關(guān)效能低下還表現(xiàn)為：“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”，“文山會(huì)�！眹�(yán)重的機(jī)關(guān)作風(fēng)問題，辦事效率低；部分行政機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)不精，群眾觀念淡薄，有少數(shù)執(zhí)法者還知法犯法，有法不依，執(zhí)法不公，徇情枉法，還有弄虛作假，作風(fēng)粗暴，奢侈浪費(fèi)，影響了政府在群眾中的現(xiàn)象。隨著《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的頒布和實(shí)施，民告官的事例越來越多，這表明群眾的法律意識(shí)得到了加強(qiáng)，懂得用法律武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益；從政府的勝訴率可以看出我國(guó)行政執(zhí)法仍存在很多問題。因此，隨著法治文化進(jìn)程的加快，人民法院行政案件受案范圍的擴(kuò)大，我國(guó)政府要不斷提高依法行政的水平，必須依法行使權(quán)力，不得失職或越權(quán)，更不能濫用權(quán)力。
（三）行政職權(quán)過于分散
由于我國(guó)行政主體資格條件不高，從而使享有行政職權(quán)的主體過多、過雜，各個(gè)主體分散化行使行政職權(quán)。這樣危害很大，引起了許多問題，造成執(zhí)法不規(guī)范，尤其在行政處罰中表現(xiàn)更為明顯。例如，針對(duì)某市一商販銷售假煙的違法行為，煙草管理機(jī)關(guān)會(huì)依法予以沒收假煙，并處罰款；工商管理機(jī)關(guān)則吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并處罰款。這個(gè)商販實(shí)施的一個(gè)違法行為卻不同的處罰結(jié)果，這顯然不公正。又如某市為了整頓本市市容，由工商局、公安局、稅務(wù)局和衛(wèi)生局多家行政機(jī)關(guān)組成一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)——市容整改辦，來進(jìn)行行政管理。在其執(zhí)法過程中，如果行政相對(duì)人對(duì)這個(gè)所謂的市容整改辦的行政行為不服，想提起訴訟，那么應(yīng)該確立誰為被告呢？顯然，這個(gè)所謂的市容整改辦不具備行政法上的主體資格，不能充當(dāng)被告，但是工商局、公安局、稅務(wù)局和衛(wèi)生局都不愿意充當(dāng)被告，這時(shí)責(zé)任便很難確定。問題的關(guān)鍵是行政職權(quán)沒有集中行使而是分散化行使所致。
四、我國(guó)行政主體的改革設(shè)想
雖然理論是實(shí)踐的翅膀，但是實(shí)踐是理論的基礎(chǔ)。面對(duì)我國(guó)上述問題只有在執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上來發(fā)展相關(guān)的理論，從而進(jìn)一步促進(jìn)今后的執(zhí)法實(shí)踐，這才是正確的路線。面對(duì)問題重在實(shí)踐中的改革，當(dāng)今，行政改革是任何國(guó)家都無法回避的重大課題。行政主體制度改革應(yīng)注重行政主體的內(nèi)部改革與外部監(jiān)督，并適當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。
（一）完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度
加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法提供保障。促使其遵紀(jì)守法，秉公執(zhí)法，依法辦事，克服官僚主義，提高行政效率，保障行政法律法規(guī)的順利貫徹執(zhí)行。
首先，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。切實(shí)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，將行政執(zhí)法或不當(dāng)行為盡可能解決于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，及時(shí)有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。首先，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。改變其對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的依附地位，使其具有相對(duì)的獨(dú)立性，并且賦予其較高的地位和權(quán)威，使監(jiān)督機(jī)關(guān)不受國(guó)家黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干擾，獨(dú)立開展工作。其次，建立和完善行政執(zhí)法的各種具體制度。包括規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證及持證執(zhí)法制度、行政執(zhí)法監(jiān)督制度等等。再次，要建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法和行政監(jiān)督隊(duì)伍。
同時(shí)，強(qiáng)化行政執(zhí)法的外部監(jiān)督。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，防止權(quán)力濫用的好辦法就是用權(quán)力來約束權(quán)力。大幅度提高外部行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，使之有效地發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法的制約作用，這是改革和完善我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督體制的要點(diǎn)所在。第一，加強(qiáng)和改善人大監(jiān)督，確保人大監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督一府兩院是人大及其常委會(huì)的重要職能�？梢栽谌舜蟪Ｎ瘯�(huì)中設(shè)立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實(shí)提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。該機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法中的重大個(gè)案事項(xiàng)直接進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中的問題。第二，強(qiáng)化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。要進(jìn)行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統(tǒng)，從制度上保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和范圍。第三，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是行政執(zhí)法外部監(jiān)督系統(tǒng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞?shì)浾摫O(jiān)督方面的立法，擴(kuò)大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的范圍，加大新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力度，增強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。第四，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大廣大群眾向國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、起訴的途徑，發(fā)揮好其啟動(dòng)其他監(jiān)督的動(dòng)力作用。
（二）增強(qiáng)行政執(zhí)法人員素質(zhì)，提高行政執(zhí)法水平
行政執(zhí)法人員處于行政管理的第一線，其素質(zhì)的高低直接影響到行政行為的效果。就我國(guó)目前執(zhí)法人員的整體素質(zhì)而言，還不能完全適應(yīng)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。所以，加強(qiáng)執(zhí)法人員的素質(zhì)具有重要意義。
要堅(jiān)持不懈地抓好行政執(zhí)法人員的政治、思想道德教育，使行政執(zhí)法者牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅(jiān)持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。
我國(guó)現(xiàn)有的行政執(zhí)法理念和習(xí)慣，是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上建立起來的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，應(yīng)不斷更新傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念，樹立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法觀，使行政執(zhí)法更好地服從、服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一方面要樹立社會(huì)主義的人民主權(quán)觀念。人民是國(guó)家的主人，人民的權(quán)力高于一切，依法治國(guó)就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，人民是依法治國(guó)的主體。要把人民群眾的根本利益作為依法治國(guó)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，樹立社會(huì)主義的人民主權(quán)觀念。另一方面要大力宣傳公民權(quán)力本位的思想�，F(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民不僅是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，同時(shí)也必然是自我的約束者，對(duì)義務(wù)的履行、責(zé)任的承擔(dān)不再是外在強(qiáng)制力的表現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治要求規(guī)范政府行為和限制部門權(quán)力擴(kuò)張，充分發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性的效能�？朔叩某橄笮�、隨意性，將社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)控制的活動(dòng)由政策型向法律型轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的隨意性的做法，充分發(fā)展行政職能部門執(zhí)法的規(guī)范性操作。
國(guó)家要建立和完善各項(xiàng)培訓(xùn)制度。對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，并使之經(jīng)常化、制度化。從而強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識(shí)，提高依法行政的自覺性，增強(qiáng)依法行政的能力。要對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行認(rèn)真整頓。 通過民主評(píng)議，社會(huì)監(jiān)督，考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政工作的人員，堅(jiān)決清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)要加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊(duì)伍管理的制度建設(shè)。錄用行政執(zhí)法人員要依照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用，切實(shí)把好進(jìn)門關(guān)。打破平均主義、大鍋飯等弊端，形成能者上、劣者下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
（三）集中行使行政職權(quán)
集中行使行政職權(quán)對(duì)于行政主體改革有著重要的意義，目前應(yīng)該從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，從集中行使行政處罰權(quán)開始逐步實(shí)現(xiàn)。
1996年3月27日全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，正式確立了相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度。從行政處罰法頒布的實(shí)踐看，行政處罰仍然存在著若干問題。本人認(rèn)為，問題一方面是由于行政處罰權(quán)并沒有真正集中行使，而是分散化行使所致�？梢哉f，行政處罰權(quán)集中行使與否，是行政處罰規(guī)范化、法治化、合理化和公正化的重要環(huán)節(jié)。
目前，行政處罰權(quán)的集中行使在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為綜合執(zhí)法制度。具體形式有兩種：一是由政府建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合管理和處罰；二是由兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)實(shí)行聯(lián)合檢查，根據(jù)具體違法行為的性質(zhì)不同，分別以不同行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行處罰。今后可以考慮以下模式：
１．職能型集中行使。職能型集中行使是針對(duì)我國(guó)行政處罰職能分散的現(xiàn)狀提出的，它將若干行政領(lǐng)域中的行政處罰權(quán)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)行使�，F(xiàn)在推行的綜合執(zhí)法巡警制度，就是這種模式。如上海、青島等城市在市內(nèi)廣場(chǎng)和主要街道由巡警負(fù)責(zé)巡查，對(duì)治安、工商、市容衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理和對(duì)違法行為實(shí)施處罰。處罰權(quán)從原有的行政機(jī)關(guān)中分離，在理論上是可以的，職能行政處罰機(jī)關(guān)擁有多個(gè)領(lǐng)域方面的行政處罰，其地位應(yīng)是獨(dú)立的，與其原有的行政處罰權(quán)機(jī)關(guān)是平行的。綜合職能的范圍很廣，如城市管理領(lǐng)域里的集中行使的行政處罰權(quán)，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理；工商行政管理對(duì)無照商販，公路交通管理對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。不具有的職能是涉及到公民人身自由的行政處罰管理，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。
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