[ 楊澤瑛 ]——(2006-4-6) / 已閱33857次
淺析證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用
摘 要：證據(jù)既是構(gòu)筑訴訟大廈的基石，也是行政程序的脊梁。證據(jù)規(guī)則是關(guān)于取證、舉證、補證、質(zhì)證、認證的法律規(guī)范的總和。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》的頒布施行，為行政程序中證據(jù)規(guī)則的適用提供了可以借鑒的法律規(guī)范。本文旨在對證據(jù)規(guī)則在行政程序中適用及其應(yīng)注意的問題作一些初步解析，以不斷提高辦理行政案件的質(zhì)量和效率。
關(guān)鍵詞：淺析 證據(jù)規(guī)則 行政程序 適用
引 言
最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》是我國行政訴訟證據(jù)規(guī)則的主要載體，充分吸收了證據(jù)理論的研究成果，積極借鑒國外證據(jù)立法和司法經(jīng)驗，體現(xiàn)了行政訴訟證據(jù)制度的中國特色以及保護弱者、追求實質(zhì)上平等的精神，全面反映了證據(jù)裁判主義和直接言詞的現(xiàn)代法治和正當程序理念，減少了法官自由心證和內(nèi)心確認的隨意性，對于維護司法公證，提高訴訟效率具有十分重要意義。由于行政處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)有著特殊的關(guān)系即在行政訴訟的合法性審查中所具有很強的案件主義色彩，決定了行政程序證據(jù)規(guī)則的適用必須嚴格參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則，準確把握其異同點。雖然我國沒有制定專門的行政程序法，出臺行政程序證據(jù)規(guī)則，散見于行政實體法、有關(guān)司法解釋中的各行政程序規(guī)范為行政訴訟證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用提供了法律依據(jù)，本文擬就五大證據(jù)規(guī)則在行政程序中的適用及其應(yīng)重點把握的一些問題進行解析，為行政機關(guān)準確認定違法事實和適用法律，充分保護行政相對人的合法權(quán)益，不斷提高辦理行政案件的效率，加強行政執(zhí)法能力建設(shè)提供幫助。
一、取證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的取證規(guī)則是指行政主體為了查明案件事實，按照法定程序和方法，發(fā)現(xiàn)、提取和固定證據(jù)的一種行為規(guī)范。盡管目前對行政程序中的取證規(guī)則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但行政程序中收集的證據(jù)必須符合《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第二部分“提供證據(jù)的要求”，下面根據(jù)這些要求分述如下：
（一） 取證時限
行政主體在行政處罰程序中的取證時限為作出行政行為之前，在行政行為作出之后自行收集的證據(jù)不能作為行政行為合法的依據(jù)。行政相對人和利害關(guān)系人提供證據(jù)不在此限。
（二） 形式要件
法定證據(jù)的屬性主要表現(xiàn)在證據(jù)的真實性、關(guān)聯(lián)性和合法性。在證據(jù)的真實性和關(guān)聯(lián)性均符合法律規(guī)定的情況下，其形式與來源也必須符合法定要求，才能作為定案依據(jù)。因此，加強對證據(jù)的形式要件的認識和理解，既有利于規(guī)范取證行為，又有利于提高聽證和認證水平。
1、書證：一是應(yīng)提取原件并由原件持有人簽章；二是提取由有關(guān)單位或個人保管的書證原件的復(fù)制件、影印件、抄錄件的，應(yīng)當注明出處，經(jīng)該單位或個人核對無異后加蓋其印章；三是提取報表、圖紙、會計帳冊、專業(yè)技術(shù)資料、科技文獻等書證的，應(yīng)當附有說明材料；四是行政執(zhí)法人員制作的詢問筆錄、陳述申辯筆錄、聽證筆錄必須經(jīng)筆錄當事人簽章，當事人拒絕簽章的，由筆錄人在筆錄上注明原因，法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對書證的制作形式另有規(guī)定的從其規(guī)定。
2、物證：應(yīng)提取原物，確有困難的可以提取與原物核對無誤的復(fù)制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據(jù)。當原物為數(shù)量較多的種類物的，提取樣本即可。
3、電子證據(jù)：在提取與證明案件事實有關(guān)的錄音、錄像、電影膠片、計算機軟件、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、電子資金劃撥、電子公告牌記錄等電子證據(jù)時，一是要提取有關(guān)資料的原始載體，二是要注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等，三是聲音資料應(yīng)當附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。
4、證人證言：證人應(yīng)是能夠認識作證的法律后果并具有承擔相應(yīng)法律責任的能力的自然人。證言應(yīng)當寫明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況；有證人的簽名，不能簽名的應(yīng)當以蓋章等方式證明；注明出具日期；附有居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件。
5、鑒定結(jié)論：行政程序中采用的鑒定結(jié)論，應(yīng)當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關(guān)材料、鑒定的依據(jù)和使用的科學技術(shù)手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過檢驗分析獲得的鑒定結(jié)論，應(yīng)當說明檢驗方法或分析過程。送鑒材料應(yīng)依照法定程序提取。鑒定結(jié)論應(yīng)在《違法行為處理通知書》或《行政處罰告知書》中載明。
6、現(xiàn)場筆錄：現(xiàn)場筆應(yīng)當載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當事人簽名，當事人拒絕簽名的，應(yīng)當注明原因，不能簽名的應(yīng)當以蓋章等方式證明，有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的從其規(guī)定。不簽名或不蓋章的現(xiàn)場筆錄是沒有法律效力的。
7、域外證據(jù)：我國已于1997年加入海牙國際取證公約。提取在中華人民共和國領(lǐng)域外形成的證據(jù)，應(yīng)當說明來源，經(jīng)所在國公證機關(guān)證明，并經(jīng)中華人民共和國駐該國使領(lǐng)館認證，或者履行中華人民共和國與證據(jù)所在國訂立的有關(guān)條約中規(guī)定的證明手續(xù)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于我原駐蘇聯(lián)大使館教育處出具的證明不具有證明效力的復(fù)函》的規(guī)定，我駐外大使館具體行使涉外公證認證的職能部門是領(lǐng)事部，其他部門不具有該項職能，出具的涉外公證認證文書無效。
調(diào)取的在中華人民共和國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)內(nèi)形成的證據(jù)，應(yīng)當具有按照有關(guān)規(guī)定辦理的證明手續(xù)。證明主要有四種方式：（1）我駐港、澳機構(gòu)的證明；（2）當?shù)毓?lián)合會等團體的證明；（3）我司法部委托的港澳律師的證明；（4）臺灣不冠以“中華民國”名義的公證機構(gòu)或民間組織的證明。
8、其他證據(jù)：一是提取外文書證或者外國語視聽資料，應(yīng)當附有由具有翻譯資質(zhì)的機構(gòu)翻譯的或者其他翻譯準確的中文譯本，由翻譯機構(gòu)蓋章或者翻譯人員簽名。二是調(diào)取的 證據(jù)涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，應(yīng)當作出明確標注。
（三）證據(jù)保全
《中華人民共和國行政處罰》第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)�！弊C據(jù)登記保存措施是一種行政強制措施，應(yīng)當嚴格依法實施，逾期的證據(jù)登記保存措施自行解除。
（四）現(xiàn)場勘驗
行政機關(guān)為調(diào)查案件需要，有權(quán)依法進行現(xiàn)場勘驗。執(zhí)法人員對與案件有關(guān)的物品或者場所進行勘驗檢查時，應(yīng)當通知當事人到場，制作《勘驗檢查筆錄》，當事人拒不到場的，可以請在場的其他人見證，不影響勘驗的進行，但應(yīng)當在勘驗筆錄中說明情況�？彬灩P錄應(yīng)記載勘驗的時間、地點、勘驗人、在場人、勘驗的經(jīng)過和結(jié)果，由勘驗人、當事人、在場人簽名。勘驗現(xiàn)場時繪制的現(xiàn)場圖，應(yīng)當注明繪制的時間、方位、繪制人姓名和身份等內(nèi)容。當事人對勘驗結(jié)論有異議的，可以在行政機關(guān)作出行政行為之前申請重新勘驗。
二、舉證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的舉證是指在行政處罰聽證程序和行政復(fù)議程序中案件調(diào)查人（或被申請人）、當事人（或復(fù)議申請人）向行政處罰機關(guān)或者行政復(fù)議機關(guān)提供證據(jù)證明案件事實及其合法性并承擔法律后果的行為。
（一） 聽證程序中的舉證規(guī)則
案件調(diào)查人在聽證程序中必須就當事人的違法事實承擔舉證責任；當事人應(yīng)負責提供三類證據(jù)材料：一是符合聽證條件的材料，二是申請授益的請求符合法定條件的材料，三是行政機關(guān)不作為，證明其在行政程序中曾提出過申請的材料。且享有提供行政機關(guān)程序違法的證據(jù)的權(quán)利。
（二） 復(fù)議程序中的舉證規(guī)則
復(fù)議申請人、被申請人在行政復(fù)議過程中除應(yīng)遵守聽證程序中舉證責任配置規(guī)則外，還應(yīng)承擔舉證失權(quán)的法律后果。被申請人應(yīng)自收到復(fù)議申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)向復(fù)議機關(guān)提交據(jù)以作出具體行政行為的全部證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由不能如期提供的，應(yīng)在期限屆滿前提出延期申請，復(fù)議機關(guān)準許的，應(yīng)在正當事由消除后的法定期限內(nèi)提供證據(jù)，逾期提供的，視為沒有證據(jù)。
復(fù)議申請人、被申請人所提交的證據(jù)材料應(yīng)當分類編號，對證據(jù)來源、證明對象和內(nèi)容作簡要說明，簽名或者蓋章，注明提交日期。復(fù)議機關(guān)收到復(fù)議申請人、被申請人所提交的證據(jù)材料后，應(yīng)當出具收據(jù)，注明證據(jù)的名稱、份數(shù)、頁數(shù)、件數(shù)、種類等以及收到的時間，由經(jīng)辦人員簽名或者蓋章。
（三）對鑒定結(jié)論有異議的當事人，在具體行政行為生效前不提供新的鑒定結(jié)論致使對案件爭議的事實無法通過鑒定結(jié)論予以認定的，應(yīng)當對該事實承擔舉證不能的后果。
三、補證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的補證，是指通過當事人陳述、申辯或者聽證后，案件調(diào)查人或者當事人認為已有證據(jù)尚不足以證明案件待證事實，依法主動或應(yīng)行政機關(guān)的要求補充證據(jù)，從而證明待證事實的活動。從廣義上講，補證應(yīng)屬舉證范疇，但二者在行政程序中又是兩個相對獨立的行為。
（一）補證目的：補證的目的和價值不僅僅在于證明擬作出行政行為的合法性，而是當事人所舉證據(jù)存在缺陷，尚不足以判斷擬作出行政行為的合法性的情況下，便于行政機關(guān)全面準確判斷認定已有證據(jù)和待證事實，排除非法證據(jù)，強化質(zhì)證和準確認證。
（二）補證適用：
1、案件調(diào)查人、當事人提供的證據(jù)不足以充分證明其提出的主張。例如提供了主要證據(jù)，沒有提供次要證據(jù)；或只提供了次要證據(jù)而沒有提供主要證據(jù)；
2、案件調(diào)查人、當事人雖然掌握了證據(jù)，但出于種種原因未向行政機關(guān)提供或未全部提供；
3、案件調(diào)查人、當事人提供的證據(jù)形式上有瑕疵，如證言含混不清，物證不夠完整，視聽音像資料不夠清晰等；
4、某項事實的成立，要有其他證據(jù)佐證，而案件調(diào)查人、當事人并未提供這類證據(jù)。
5、對案件調(diào)查人、當事人無爭議，但涉及國家、公共利益或他人合法權(quán)益的事實，行政機關(guān)可以責令其補充有關(guān)證據(jù)。
（三）補證期間：案件調(diào)查人、當事人補證應(yīng)在當事人陳述申辯或聽證之后，行政機關(guān)作出行政行為之前。
四、質(zhì)證規(guī)則在行政程序中的適用
行政程序中的質(zhì)證主要是指案件調(diào)查人、當事人及其委托代理人、第三人在聽證員主持下，在聽證過程中對對方展示的證據(jù)材料采取詢問、辨認、質(zhì)疑、說明、辨駁等方式以在證據(jù)的證明力、待證事實等問題上對聽證員的內(nèi)心確信產(chǎn)生影響的一種活動。為保證行政行為的公正，在聽證程序中設(shè)置特定程式化要求和規(guī)范性做法，使聽證員不能僅憑個人好惡或某種利益觀點出發(fā)對擬作出的行政行為的合法性進行判斷，而是以某種特定的能夠反映客觀公正的準則來解決爭議，這種規(guī)則體現(xiàn)在質(zhì)證上，就是質(zhì)證規(guī)則。即：在聽證過程中，規(guī)范質(zhì)證主體的質(zhì)證行為，保證質(zhì)證活動順利進行的一項證據(jù)規(guī)則。
（一）證據(jù)交換與展示
聽證程序中的證據(jù)交換與展示，應(yīng)參照《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》循以下規(guī)則進行：
1、對于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件，行政機關(guān)可以組織當事人在聽證前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。
2、涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私或者法律規(guī)定的其他應(yīng)當保密的證據(jù)，不得在聽證時公開質(zhì)證。
3、對書證、物證和視聽資料進行質(zhì)證時，案件調(diào)查人、當事人應(yīng)當出示證據(jù)的原件或者原物。但有下列情況之一的除外：出示原件或者原物確有困難并經(jīng)行政機關(guān)準許可以出示復(fù)制件或者復(fù)制品；原件或者原物已不存在，可以出示證據(jù)復(fù)制件、復(fù)制品或與原件、原物一致的其他證據(jù)。視聽資料應(yīng)當在聽證過程中播放或者顯示，并由案件調(diào)查人、當事人進行質(zhì)證。
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