[ 王國(guó)鈞 ]——(2000-9-1) / 已閱20765次
淺談建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度淺談建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度
南京市統(tǒng)計(jì)局 王國(guó)鈞
許可制度是目前世界各國(guó)已經(jīng)普遍建立的法律制度，廣泛運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文教各個(gè)領(lǐng)域。許可制度在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正發(fā)揮越來(lái)越大的作用，許可的種類(lèi)也越來(lái)越多。在統(tǒng)計(jì)工作領(lǐng)域建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度的問(wèn)題，已越來(lái)越受到社會(huì)各方面的重視。盡管目前還沒(méi)有明確提出統(tǒng)計(jì)行政許可的概念，但在有關(guān)的統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)和政策文件中已分別從不同的角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)內(nèi)容有所涉及。本文擬從目前統(tǒng)計(jì)工作的實(shí)際出發(fā)，對(duì)建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度提一點(diǎn)粗淺的看法。
統(tǒng)計(jì)行政許可的概念和統(tǒng)計(jì)行政許可的分類(lèi)
統(tǒng)計(jì)行政許可是統(tǒng)計(jì)行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人、組織的申請(qǐng)。依法準(zhǔn)許個(gè)人、組織從事某種統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的行政行為，通常授予書(shū)面證書(shū)形式賦予個(gè)人、組織以統(tǒng)計(jì)方面的某種權(quán)力能力或確認(rèn)具備統(tǒng)計(jì)方面的某種資格。
根據(jù)目前統(tǒng)計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)計(jì)行政許可可分為：
（一）、有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查人員方面的許可
目前有關(guān)統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)和政策文件規(guī)定從事統(tǒng)計(jì)工作的人員必須持證上崗。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局已于1989年7月8日印發(fā)了《統(tǒng)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員崗位專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)暫行辦法》，經(jīng)過(guò)近十年的努力取得了一定的成效，但在配套措施上、宣傳的力度上和培訓(xùn)的組織方式上還有待進(jìn)一步改進(jìn)。
（二）、有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織方面的許可
1、對(duì)于國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織方面的許可，目前，在國(guó)家統(tǒng)計(jì)法和我省的統(tǒng)計(jì)法規(guī)中還沒(méi)有系統(tǒng)具體的規(guī)定，但全國(guó)有一些省市已作出明確的規(guī)定。如《重慶市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“開(kāi)辦經(jīng)營(yíng)性統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)市或區(qū)、縣（市）人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家規(guī)定審核同意……方可開(kāi)業(yè)”。
2、對(duì)于涉外調(diào)查者，有關(guān)文件規(guī)定，國(guó)內(nèi)外商獨(dú)資企業(yè)、外方控股的中外合資企業(yè)、以外方為主的中外合作企業(yè)和外國(guó)公司常駐代表機(jī)構(gòu)以及外國(guó)公司的分公司等組織，不得擅自在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)。《統(tǒng)計(jì)法》第三十二條第二款規(guī)定“中華人民共和國(guó)境外的組織、個(gè)人在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)，須事先依據(jù)規(guī)定報(bào)請(qǐng)審批。”根據(jù)上述規(guī)定，一些國(guó)際組織和境外機(jī)構(gòu)、個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局或縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)許可，凡未經(jīng)許可者不得進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)。
（三）、有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查內(nèi)容的許可
禁止非法調(diào)查。對(duì)于政府各部門(mén)的跨系統(tǒng)調(diào)查，必須要得到統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可。
對(duì)于各部門(mén)涉及到的將調(diào)查結(jié)果提供給境外委托者的調(diào)查，在開(kāi)始前必須要經(jīng)批準(zhǔn)，得到統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可方能進(jìn)行。
建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度的意義
實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度具有重要意義，主要表現(xiàn)在：
實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度有利于提高統(tǒng)計(jì)數(shù)字的質(zhì)量。
許可具備統(tǒng)計(jì)上崗資格的統(tǒng)計(jì)人員從事統(tǒng)計(jì)工作是統(tǒng)計(jì)行政許可的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)行這一統(tǒng)計(jì)行政許可的前提條件是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)組織和個(gè)體工商戶(hù)以及街道居委會(huì)、村民委員會(huì)等統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象都明確了依照《統(tǒng)計(jì)法》和國(guó)家規(guī)定“如實(shí)提供統(tǒng)計(jì)資料，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、遲報(bào)，不得偽造、篡改”是自己法定的義務(wù)。這是因?yàn)樯暾?qǐng)領(lǐng)取統(tǒng)計(jì)上崗證的統(tǒng)計(jì)行政許可活動(dòng)具有與其他行政許可不同的特點(diǎn)。首先，統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象提出申請(qǐng)領(lǐng)取統(tǒng)計(jì)上崗證的原動(dòng)力是為了履行統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)規(guī)定其應(yīng)盡的義務(wù)而不象公民領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照是為了獲利。如果不明確這一義務(wù)和相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任，便沒(méi)有領(lǐng)取統(tǒng)計(jì)上崗證的積極性。其次，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)中，有一對(duì)看起來(lái)似乎是矛盾的現(xiàn)象，即一方面國(guó)家要求統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象提供統(tǒng)計(jì)資料，另一方面又要對(duì)從事統(tǒng)計(jì)的人員進(jìn)行限制，需得到統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可持證上崗。若不明確統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象的統(tǒng)計(jì)義務(wù)，便無(wú)從談起統(tǒng)計(jì)行政許可問(wèn)題。
既然統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象有如實(shí)提供統(tǒng)計(jì)資料的義務(wù)，為確保其義務(wù)的切實(shí)履行，不至于因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下影響統(tǒng)計(jì)數(shù)字的質(zhì)量，其統(tǒng)計(jì)人員必須具備執(zhí)行統(tǒng)計(jì)任務(wù)所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，否則履行統(tǒng)計(jì)義務(wù)無(wú)異于一句空話(huà)。
統(tǒng)計(jì)是加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算和宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，真實(shí)性是其生命線(xiàn)。這幾年以來(lái)由于統(tǒng)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高造成統(tǒng)計(jì)數(shù)字嚴(yán)重失實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的宏觀決策產(chǎn)生了十分不利的影響。為此中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在中辦發(fā)（1998）7號(hào)文件中明確提出要實(shí)行統(tǒng)計(jì)人員“持證上崗制度”。《統(tǒng)計(jì)法》中也明確要求“統(tǒng)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)……具備執(zhí)行統(tǒng)計(jì)任務(wù)所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)”�！督K省統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：“統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)人員應(yīng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)考核。對(duì)于合格者發(fā)給《統(tǒng)計(jì)上崗合格證書(shū)》；對(duì)于不合格者，有關(guān)部門(mén)要組織培訓(xùn)，經(jīng)考核仍不合格的，應(yīng)調(diào)離統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)崗位。”這些法律法規(guī)和政策為實(shí)行統(tǒng)計(jì)人員上崗許可制度提供了法律上的依據(jù)。從這個(gè)意義上講，國(guó)家禁止任何單位、組織隨意指派不具備條件的人員來(lái)從事統(tǒng)計(jì)工作的，從事統(tǒng)計(jì)工作的人員必須要提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)考核得到統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可才能上崗操作。因而，實(shí)行統(tǒng)計(jì)人員持證上崗這一許可制度，是提高統(tǒng)計(jì)數(shù)字的質(zhì)量的重要保證。
2、實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度有利于加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的管理。
在統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)中實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查管理的一項(xiàng)重要措施，對(duì)于保證統(tǒng)計(jì)調(diào)查的科學(xué)性、統(tǒng)一性，防止利用統(tǒng)計(jì)調(diào)查竊取國(guó)家秘密、損害社會(huì)公共利益、進(jìn)行欺詐活動(dòng)具有重要意義。目前在這方面，國(guó)家也作了一些原則規(guī)定。
首先，按照統(tǒng)計(jì)法的精神政府各部門(mén)開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)凡調(diào)查對(duì)象超出本部門(mén)管轄系統(tǒng)的，必須要經(jīng)統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)審批。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)家禁止政府各部門(mén)跨系統(tǒng)開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，而經(jīng)過(guò)政府統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可才可開(kāi)展跨部門(mén)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查。其目的是為了維護(hù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的統(tǒng)一性、科學(xué)性，減輕基層的負(fù)擔(dān)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局估算，由于重復(fù)調(diào)查每年全國(guó)將浪費(fèi)近億元。據(jù)貴州省粗略統(tǒng)計(jì)，全省為完成各種重復(fù)性統(tǒng)計(jì)報(bào)表，一年約需1000多人，浪費(fèi)紙張20多噸，開(kāi)支經(jīng)費(fèi)250多萬(wàn)元。
其次，根據(jù)1998年中辦7號(hào)通報(bào)的精神，接受境外組織、個(gè)人和國(guó)內(nèi)外商獨(dú)資企業(yè)、外方控股的中外合資企業(yè)、以外方為主的中外合作企業(yè)的委托、資助或其他形式合作進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)，事先必須報(bào)政府統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)審批。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)法律禁止境外的組織、個(gè)人在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)。這就是說(shuō)，禁止任何單位、組織、個(gè)人擅自接受境外的要求在我國(guó)開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)，也禁止境外組織、個(gè)人在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)展調(diào)查。這類(lèi)調(diào)查活動(dòng)的開(kāi)展必須經(jīng)過(guò)政府統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可。這對(duì)于保守國(guó)家秘密，維護(hù)國(guó)家的安全具有十分重要的意義。如1993年5月，國(guó)際貨幣基金組織通過(guò)《紐約時(shí)報(bào)》首次公開(kāi)披露采用新的計(jì)算方法，即“購(gòu)買(mǎi)力評(píng)價(jià)法”對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行新的估算，得出我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力排在全世界第三位的結(jié)論，美國(guó)據(jù)此大肆鼓吹“中國(guó)威脅論”。對(duì)此國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了反駁。但是，一些國(guó)外組織或個(gè)人通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查來(lái)補(bǔ)充他們這方面的依據(jù)。如果不實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制予以限制，對(duì)我國(guó)將產(chǎn)生十分不利的影響。
第三，國(guó)內(nèi)一些根本不具備統(tǒng)計(jì)調(diào)查能力的單位隨意進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果謬誤百出，造成不良的社會(huì)影響。特別是一些報(bào)社、雜志社、研究所，沒(méi)有統(tǒng)計(jì)方面的專(zhuān)業(yè)人才，也缺乏進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查的起碼條件，但為了賺錢(qián)，便隨意接受委托進(jìn)行調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果基本不具備科學(xué)性、真實(shí)性。而這些組織又把這些不科學(xué)、不真實(shí)的結(jié)果為自己所用，變成欺騙社會(huì)公眾、撈取不義之財(cái)?shù)氖侄�。�?duì)于這方面國(guó)家還沒(méi)有實(shí)行明確的許可制度。因此，急需進(jìn)行規(guī)范。
實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度有利于保持統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證統(tǒng)計(jì)工作的順利開(kāi)展。
經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)行政許可獲得統(tǒng)計(jì)上崗證的統(tǒng)計(jì)人員，根據(jù)統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)的規(guī)定，必須要保持相對(duì)的穩(wěn)定�！督K省統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》第十條第二款規(guī)定：“經(jīng)考核合格的統(tǒng)計(jì)人員不應(yīng)隨意調(diào)離統(tǒng)計(jì)崗位�！边@為統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定提供了法律上的依據(jù)。按照法定程序和規(guī)定經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)行政主管部門(mén)的許可而制定的統(tǒng)計(jì)調(diào)查表，有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象就有填報(bào)的義務(wù)。
對(duì)建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度的幾點(diǎn)看法
建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度必須要加大統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查和統(tǒng)計(jì)法宣傳教育的力度。
各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)要定期對(duì)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，特別要對(duì)統(tǒng)計(jì)人員持證上崗、各部門(mén)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行檢查，對(duì)于無(wú)證上崗者，要限期改正并對(duì)有關(guān)責(zé)任人予以批評(píng)教育。同時(shí)，要采取多種形式開(kāi)展統(tǒng)計(jì)法的宣傳教育活動(dòng)。通過(guò)檢查和宣傳進(jìn)一步明確統(tǒng)計(jì)權(quán)利和義務(wù)以及統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任，為實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度創(chuàng)造一個(gè)良好的氛圍。
進(jìn)一步完善統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)，為建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度提供法律上的保障。
目前盡管在有關(guān)統(tǒng)計(jì)的政策文件和地方性法規(guī)、規(guī)章中對(duì)統(tǒng)計(jì)行政許可制度有一些規(guī)定，但不少卻規(guī)定得較為含糊。如《統(tǒng)計(jì)法》對(duì)統(tǒng)計(jì)人員無(wú)證上崗未作禁止性規(guī)定。這主要因?yàn)榭紤]到全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及統(tǒng)計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對(duì)于江蘇省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，理應(yīng)逐步作出明確的規(guī)定，這是現(xiàn)實(shí)可行的。又由于統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)貌似簡(jiǎn)單實(shí)則技術(shù)性較強(qiáng)、要求較高的工作，若隨便任何人都可以上崗搞統(tǒng)計(jì)必然對(duì)國(guó)家的宏觀決策產(chǎn)生危害的潛在可能性，因而不實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可制度是難以保證數(shù)字質(zhì)量的。此外，對(duì)民間統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的設(shè)立理應(yīng)在統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)中作出具體的規(guī)范，并授予縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)以統(tǒng)計(jì)行政許可權(quán)。
要提高對(duì)建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度重要性的認(rèn)識(shí)
建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度的重要意義，本文已作了闡述。由于在我國(guó)提出這個(gè)觀點(diǎn)的人還不多，統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)中也只是有所涉及且并非是嚴(yán)格意義上的統(tǒng)計(jì)行政許可的規(guī)定，還有許多應(yīng)實(shí)行統(tǒng)計(jì)行政許可的方面未實(shí)行許可。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分多元化格局的逐步形成，隨之出現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的混亂局面急待規(guī)范。因此，筆者認(rèn)為，建立這項(xiàng)制度已迫在眉睫。關(guān)鍵問(wèn)題在于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象要提高思想認(rèn)識(shí)。作為黨政領(lǐng)導(dǎo)要明確建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度是保證統(tǒng)計(jì)數(shù)字質(zhì)量、維護(hù)統(tǒng)計(jì)工作秩序的前提，從而積極支持建立統(tǒng)計(jì)行政許可制度。作為統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象要明確自身在統(tǒng)計(jì)上的權(quán)利與義務(wù)，從而嚴(yán)格依法辦事，積極支持統(tǒng)計(jì)行政許可工作的開(kāi)展。
