[ 王 鐳 ]——(2006-4-17) / 已閱16386次
鐵路專屬檢察權(quán)歸屬之探析
王 鐳
〔關(guān)鍵詞〕 檢察權(quán)本質(zhì)屬性 鐵路專屬檢察權(quán) 必要性
可行性 構(gòu)建
從2001年中共中央辦公廳下發(fā)《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》文件伊始，明確了鐵路檢察機關(guān)納入國家司法管理體系的總原則，鐵路專門檢察機關(guān)的體制改革趨向一直成為人們談論的焦點。目前，隨著全國鐵路分局的撤消，鐵路檢察機關(guān)領(lǐng)導機構(gòu)的缺位，其整體性、系統(tǒng)性已不存在，鐵路檢察機關(guān)從鐵路企業(yè)的剝離已經(jīng)是大勢所趨。然而具體采取什么樣的形式納入國家司法體系，是否保留鐵路專屬檢察權(quán)，則一直是理論界和實務界不斷爭論和研究的課題。目前應存在兩種意見：一是取消鐵路專屬檢察權(quán)，完全回歸地方，由地方檢察機關(guān)行使原涉及鐵路專門檢察權(quán)；二是在保留鐵路專屬檢察權(quán)的基礎上，將鐵路檢察機關(guān)整建制的納入司法體系，并恢復原“全國鐵路運輸檢察院”。筆者認為，從檢察權(quán)的本質(zhì)出發(fā)，為達到最大效能的發(fā)揮檢察權(quán)在鐵路行業(yè)的職能，應該遵循的原則是：在改革和完善現(xiàn)行鐵路檢察體制所存在弊端的前提基礎下，應該設立專門的鐵路檢察機關(guān)，專門行使鐵路專屬檢察權(quán)。
一 從檢察權(quán)的本質(zhì)出發(fā)，應怎樣理解“鐵路專屬檢察權(quán)”。
檢察機關(guān)存在的基礎應該是“如何充分發(fā)揮檢察權(quán)，強化法律監(jiān)督，維護公平正義，以達到依法治國的最終目的”。作為全國檢察機關(guān)的一部分，要詮釋鐵路檢察機關(guān)的專屬檢察權(quán)，勢必要建立在研討檢察權(quán)的本質(zhì)屬性之基礎之上。而從目前學術(shù)界的主流意見來看，檢察機關(guān)應是國家法律監(jiān)督機關(guān)，其權(quán)屬本質(zhì)應該是法律監(jiān)督權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國憲法》的有關(guān)規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”。盡管部分學者仍然將檢察權(quán)解釋為行政權(quán)、司法權(quán)，因為人大、政協(xié)對司法監(jiān)督的存在，而認為將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)是不科學的。然而，從憲法的角度出發(fā)，法律監(jiān)督是運用法律規(guī)定的手段、按照法律規(guī)定的程序監(jiān)督法律的實施，除檢察機關(guān)以外，其他監(jiān)督方式并不具有這種特點。因此，可以確定，檢察權(quán)的本質(zhì)應該是法律監(jiān)督權(quán)。而法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)就決定了檢察機關(guān)行使職能的程序規(guī)范和檢察機關(guān)的體制存在。毋庸質(zhì)疑，鐵路檢察機關(guān)應具有上述檢察權(quán)的本質(zhì)，但是筆者認為，這并不等于鐵路專屬檢察權(quán)的行使即和地方檢察機關(guān)毫無差別。在認同上述本質(zhì)屬性的基礎上，鐵路專屬檢察權(quán)應有獨自的特點，這也是鐵路專屬檢察權(quán)一直存在的依據(jù)。
首先，除強化法律監(jiān)督權(quán)，完善國家法制化的終極目標外，鐵路檢察機關(guān)存在的目的還在于保障鐵路運營秩序，使我國鐵路行業(yè)經(jīng)濟繁榮、有序的持續(xù)發(fā)展（按照當前鐵道部提出的目標是跨越式發(fā)展）。與地方檢察機關(guān)不同的是，鐵路檢察機關(guān)不是對應行政區(qū)的管轄，而是以鐵路路網(wǎng)的繁簡，依據(jù)鐵路區(qū)段來劃分管轄區(qū)域的，這也突顯了鐵路檢察機關(guān)服務于鐵路運營的目標。從歷史沿革來看，在計劃經(jīng)濟下，因為鐵路行業(yè)的專門性，以及其高、大、半的特征，所以單設了鐵路檢察機關(guān)，形成了現(xiàn)存意義上的鐵路專屬檢察權(quán)。因此，鐵路行業(yè)的專門性決定了鐵路檢察權(quán)性質(zhì)的專屬性。
其次，鐵路管轄范圍與地方行政區(qū)域劃分的不同以及鐵路列車的流動性決定了行使鐵路專屬檢察權(quán)管轄范圍的特殊性。在現(xiàn)有的鐵路刑事案件管轄范圍的意義上，檢察權(quán)的行使依據(jù)于鐵路局、原鐵路分局的管轄范圍以及本局列車運行的范圍，這與地方檢察機關(guān)對應行政區(qū)管轄是截然不同的，在某些地方互有交叉。鐵路檢察機關(guān)的設立，目的之一也是為了便利訴訟，節(jié)省訴訟資源。試想，如果讓每個地方縣區(qū)院辦理鐵路案件，那么基于鐵路客、貨車的流動性，在偵查取證過程中勢必輾轉(zhuǎn)于各個省市之間，這于提高訴訟效率、節(jié)省訴訟資源的目的顯然是相悖的。
第三，按照現(xiàn)行的理論觀點，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包涵了公訴權(quán)和對職務犯罪的偵查權(quán)。而鐵路各類案件的特殊性則決定了鐵路專屬檢察權(quán)行使過程中的專業(yè)性。例如鐵路運營事故罪、破壞交通設施（工具）罪以及深入鐵路運輸主戰(zhàn)場的相關(guān)職務犯罪等等，對于這些案件的偵查、訴訟均需一定的專業(yè)知識，才能有效、合理、充分的行使檢察權(quán)。這與地方檢察機關(guān)大一統(tǒng)的訴訟規(guī)律存在一定的差異。
二 納入國家司法體系后，設立專門鐵路檢察機關(guān)行使專屬檢察權(quán)的必要性。
（一）鐵路企業(yè)經(jīng)濟的繁榮、有序發(fā)展要求鐵路專屬檢察權(quán)的存在作為必要前提。
鐵路行業(yè)在國民經(jīng)濟的發(fā)展中一直具有舉足輕重的地位，鐵路企業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展直接影響到國民經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展。在鐵路企業(yè)大力改革、實行主輔分離的今天，特別是強調(diào)鐵路跨越式發(fā)展，如何才能保障發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，除了黨委、行政的正確領(lǐng)導，法制的規(guī)范是必不可少的。這就要求應有專門為其服務、負責的司法機關(guān)，這是鐵路專屬檢察權(quán)存在的基礎。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和鐵路改革的不斷深入，在一定時期內(nèi)，鐵路運輸安全和正常秩序正在不斷面臨嚴峻的形勢，鐵路客、貨盜等刑事犯罪和鐵路運輸主戰(zhàn)場的職務犯罪均有增長的趨勢。2004年，原沈陽鐵路分局管內(nèi)工務部門存放于線路旁的鋼軌就被盜60余噸，今年到目前為止，半年的時間又有63.5噸被盜走，鐵路國有資產(chǎn)被瘋狂的掠奪。與此同時，客盜現(xiàn)象亦有所攀升，在近日鐵道部公安局組織破獲的流竄于河北、山東一線鐵路客車上的盜竊團伙，已達到猖獗的地步，每次盜竊金額均達萬元以上，一晚在同一次列車上盜竊數(shù)萬元。這些惡性案件，均需要鐵路專門司法機關(guān)予以打擊。否則，如果沒有專門司法機關(guān)而將這些案件一概按行政區(qū)管轄交由地方檢察院辦理，一是鐵路列車的流動性決定了管轄范圍的沖突，二是遠距離偵查取證的困難，必將影響到案件的訴訟效率，弱化了檢察職能，進而遲滯了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。上述情況凸顯了保留鐵路專屬檢察權(quán)的必要性。
（二）鐵路專屬檢察權(quán)的存在有利于檢察機關(guān)充分發(fā)揮檢察職能，保證案件質(zhì)量，提高訴訟效率。
在這里，鐵路專屬檢察權(quán)的存在主要體現(xiàn)在兩大優(yōu)勢，一是保證案件質(zhì)量；二是提高訴訟效率。按照法律界當前的共識，訴訟的終極目標是在公正與效率之間尋求一個最佳的結(jié)合點，在司法實踐中往往是此起彼落。然而，事實也證明，由鐵路專門檢察機關(guān)辦理鐵路案件，會使兩方面達到最好的協(xié)調(diào)，并實現(xiàn)雙贏。
“公正”的宗旨要求我們在辦理每一起案件時要確保案件質(zhì)量，體現(xiàn)法律公正性。而針對大多數(shù)具有鐵路特色的案件來講，要想保證案件質(zhì)量，將案件辦成鐵案，除了豐富的法律功底和高度的責任心以外，對鐵路規(guī)章制度的了解、對鐵路案件特點深入細致的研究的是必不可少的。
通俗的講，之所以要有專門檢察機關(guān)辦理鐵路案件，就在于鐵路案件具有其特殊性，而鐵路檢察機關(guān)在長期辦理此類案件的過程中積累了豐富的實踐經(jīng)驗并上升到司法理論，有助于正確的辦理鐵路案件。應該說，鐵路案件本身具有一定特殊性，程序上證據(jù)的獲取、復核亦存在特殊性。最典型的鐵路運營事故罪，從案件受理到最終的移送起訴，各個環(huán)節(jié)的訊問、對證據(jù)的審查、對事實的定性，無不要求辦案人員要具有鐵路專門技術(shù)問題、規(guī)章制度的深入了解。另外，例如倒賣車票、利用火車運輸假幣、運輸毒品、破壞鐵路交通設施（工具）犯罪以及鐵路運輸主戰(zhàn)場范圍內(nèi)的相關(guān)職務犯罪，沒有對鐵路客運、貨運合同的相關(guān)了解，沒有對相關(guān)技規(guī)、客規(guī)的長期研究，對上述案件的辦理是難以勝任的。
在司法實踐和學理探討中，對涉及鐵路的案件，由于相對于地方司法機關(guān)辦理案件幅面較窄，或者說難以遇到，對此論述的相對較少，甚至沒有。所以，必須需要專門的司法機關(guān)對其深入探討研究，總結(jié)規(guī)律，并制定出可遵循的實務觀點。筆者在近期辦理了一起在鐵路車站倒賣車票的案件，對于何為“倒賣”、是否應具備出售的行為以及倒賣車票的即遂、未遂狀態(tài)等實際問題，想要從理論上加以研究，然而，在大量翻閱了相關(guān)的理論書籍、參考文獻以及上網(wǎng)查詢之后，發(fā)現(xiàn)對于上述情形的論述基本沒有。最終，是在其他曾經(jīng)在辦理過倒票案件過程中遇到相同問題的鐵路檢察院獲取了部分資料�？梢姡瑢τ谙喈敂�(shù)量的具有鐵路特色的案件來講，必須有專門的檢察機關(guān)辦理并加以深入研究，否則沒有一定的實踐經(jīng)驗和對鐵路規(guī)章的熟識程度，出現(xiàn)錯案在所難免。在近期，沈鐵檢察分院與沈陽鐵路運輸中級法院就部分鐵路案件辦理過程中應注意的問題的會議記要中，單就在鐵路不同地點（貨場、車站、列車等地）實施盜竊行為時對即遂與未遂的規(guī)定就達到4條11款。
“效率”的宗旨要求我們在辦理案件時要達到利于司法、方便訴訟、節(jié)省訴訟資源的要求。鐵路專屬檢察權(quán)的存在為這一要求提供了必要條件。我國現(xiàn)行鐵路運營里程7.2萬公里，其基本管理特征是按照鐵路線的分布延伸由鐵道部縱向管理，是跨地方行政區(qū)域的管理，與地方檢察院對應地方行政區(qū)管理是截然不同的。試想，如果沒有專門的鐵路檢察機關(guān)，而將這些在同屬一鐵路局管轄范圍內(nèi)發(fā)生的案件分化給地方不同的基層檢察機關(guān)，不僅存在管轄沖突的問題，而且為對案件的調(diào)查取證增加了極大的難度。根據(jù)鐵路案件站車交接制度，沈陽局列車在廣東境內(nèi)發(fā)生刑事案件，是歸廣州市院管轄呢，還是歸沈陽市院管轄？無論歸哪個院管轄，對需進一步取證的工作都將不得不跨越中國南北進行。如筆者前面所言，這種情況的發(fā)生將極大的降低訴訟效率、浪費訴訟資源，影響到案件的正常辦理。解決方法，只能是依據(jù)不同的鐵路局管內(nèi)，設立相應的專門檢察機關(guān)，行駛鐵路專屬檢察權(quán)。
（三）依據(jù)有關(guān)法律專家的研究，社會分工的不斷細化，體現(xiàn)在司法活動中，就是不斷對司法工作人員的專業(yè)化提出更高的要求，并獨立的行使司法權(quán)力。鐵路專屬檢察權(quán)的存在、發(fā)展對于司法改革的整體走向具有變革、創(chuàng)新的指導意義。
隨著我國依法治國原則的不斷深化，與國際先進司法理念的接軌，司法獨立的要求將成為不可回避的問題。當前，之所以要將鐵路檢察機關(guān)從鐵路企業(yè)里剝離出來，與目前檢察機關(guān)依賴于鐵路的人事、財政制度，司法活動受到行政干預不無關(guān)系。那么，相同的是，地方檢察機關(guān)在進行司法活動中是否會受到地方黨委、政府的行政干預呢？我們不敢作完全保證。因此，解決司法公正的根本問題則在于司法獨立，譬如，現(xiàn)在有的學者建議成立脫離行政區(qū)化的大司法區(qū)，以一個獨立的司法建構(gòu)借以擺脫地方的行政干預。然而從目前情況來看，這一建言實現(xiàn)的可能性還很小，需要司法體制長期的發(fā)展完善并建立相關(guān)的實際操作規(guī)則。但是，成立由上至下的專門鐵路檢察機關(guān)，人事、財政的統(tǒng)一垂直領(lǐng)導體制，鐵路專屬檢察權(quán)的構(gòu)建無疑恰恰符合了這一具有發(fā)展意義的體制改革大方向。
三 以專門鐵路檢察機關(guān)行使專屬檢察權(quán)的可行性。
（一）專門鐵路檢察機關(guān)納入國家司法體系后，在人事、財政上由全國鐵路運輸檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導，這樣摒棄了原來鐵檢在人、財、物上對鐵路企業(yè)的嚴重依賴，即能夠解決司法活動中可能存在的行政干預，從而從司法公正的角度為鐵路專屬檢察權(quán)的存在提供了可能性。
目前，由于地方省級檢察機關(guān)對鐵路檢察院的領(lǐng)導僅限于業(yè)務，很多實質(zhì)上的問題如人事任免、經(jīng)費提供均依賴于鐵路企業(yè)，那么在司法活動中即存在以保持鐵路企業(yè)運營穩(wěn)定為主要目的、行政干預司法的可能性，這種情況尤其存在于檢察機關(guān)自偵部門對鐵路職務犯罪的偵查環(huán)節(jié)上，影響執(zhí)法的公正性，難免有部門保護主義之嫌。當前積極倡導的將鐵檢機關(guān)從鐵路企業(yè)剝離出來，其主要原因也在于此。而將鐵檢機關(guān)從體制上納入國家司法體系，即合理的解決了上述問題，鐵路檢察機關(guān)可以在上級院的垂直領(lǐng)導下，獨立的、公正的行使其專屬檢察權(quán)，而不必考慮可能的來自于鐵路企業(yè)或地方政府的行政干預，這樣在提高訴訟效率的前提下，同時也保證了執(zhí)法的獨立性和公正性，可以說是一種比較可行的合理方案。
（二）當前的鐵路檢察機關(guān)已經(jīng)具備了一支法律功底扎實、實踐經(jīng)驗豐富、工作作風頑強的優(yōu)秀隊伍，能夠勝任獨立行使鐵路專屬檢察權(quán)的職責。
從目前鐵檢機關(guān)的情況來看，全路共有14個檢察分院，58個運輸檢察院，形成了一支較完整的專門檢察隊伍。其中，既有全國模范檢察院，也有榮立過全國檢察系統(tǒng)一等功的先進檢察院，既有全國優(yōu)秀公訴人，也有大批的省級優(yōu)秀公訴人，并且具有查辦千萬元大案、要案的實踐偵查經(jīng)驗。從隊伍建設和人員素質(zhì)來講，并不低于地方的各級檢察院。甚至，在辦理具有鐵路特色的相關(guān)案件方面，更具有豐富的鐵路專業(yè)知識和實踐辦案經(jīng)驗，其優(yōu)勢要高于尚未辦理過鐵路案件的其他檢察機關(guān)，這些都是鐵路檢察機關(guān)得以存在的堅實基礎。
如筆者在前面所述，鐵路各類刑事案件，基于其涉案證據(jù)的特殊性、訴訟參與人的流動性以及涉及鐵路規(guī)章制度的知識性，要想達到準確、及時的打擊犯罪、保證案件質(zhì)量，必然需要一支具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專門檢察隊伍。而經(jīng)過20多年的理論研究和經(jīng)驗積累，鐵路檢察機關(guān)已經(jīng)具備了這樣的一支隊伍。從理論研究來看，在每年的檢察系統(tǒng)論文研討會上以及平時鐵檢內(nèi)部刊物上，均有大量的針對鐵路犯罪案件具體法律應用的論述，這種以理論指導實踐的制度在鐵檢系統(tǒng)已蔚然成風。僅近年來就出現(xiàn)了“鐵路貨盜案件如何認定”、“鐵路主輔分離后職務犯罪主體的變化及法律適用”等多方面的研究成果，在司法活動中極大程度的指導了辦案實踐。另外，在案件的實際辦理中，鐵檢機關(guān)與公安機關(guān)、審判機關(guān)在法律適用、事實認定上均積累了一定的經(jīng)驗并形成制度。如筆者前面所講的分院與鐵路中法就實際辦理案件而作出的會議紀要，都是經(jīng)過長期司法實踐后總結(jié)制定的，相對于地方檢察機關(guān)在處理此類案件時，在提高訴訟效率、保證案件質(zhì)量必將具有經(jīng)驗的優(yōu)勢。
（三）鐵路專屬檢察權(quán)存在發(fā)展的目的是在強化法律監(jiān)督職能、維護公平正義的基礎上保障鐵路企業(yè)繁榮有序的發(fā)展，為鐵路的改革提供法制保障。當前，鐵檢機關(guān)正以此為目標并作出了積極的努力，也取得了一定的成效。
從2003年開始，鐵路檢察機關(guān)就確立了“深入鐵路運輸主戰(zhàn)場，為鐵路服務”的工作方向和主線。按照最高檢鐵路檢察廳陳連福廳長的觀點：新時期的鐵檢工作要保持與時俱進的生命力，就必須僅僅圍繞專門檢察職能，抓住鐵路運輸生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在行業(yè)特色上作文章、下工夫。最高人民檢察院對鐵檢的這一工作方向給予了肯定，要求進一步確定鐵檢工作的定位，以維護鐵路運輸正常秩序和社會穩(wěn)定為鐵檢工作的首要任務，為鐵路運輸服務。
在這一工作方向的指導下，各級鐵路檢察機關(guān)在辦理案件中深入鐵路運輸主戰(zhàn)場，以查辦騙逃鐵路運費背后的職務犯罪為切入點，進一步加大了查辦具有鐵路特點的犯罪案件的力度，目前已經(jīng)取得了階段性成果。上述這一系列的努力，無疑為鐵檢體制上的順利過度、鐵路專屬檢察權(quán)的存在發(fā)展打下了堅實的基礎，創(chuàng)造了保留鐵路專屬檢察權(quán)的可能性。
（四）鐵路檢察機關(guān)經(jīng)過長期的發(fā)展壯大，不僅具備了一支素質(zhì)較高的專業(yè)化隊伍，而且在通訊、交通、網(wǎng)絡等整體裝備、硬件設施的現(xiàn)代化程度均具有了一定的基礎，與地方部分檢察機關(guān)相比甚至有一定的優(yōu)勢。鐵路案件有鐵路專門檢察機關(guān)承辦，不僅可以有效的利用現(xiàn)有的司法資源，而且可以提高訴訟效率。這就從硬件上為鐵路專屬檢察權(quán)的行為提供了基本保障。
上述理由充分說明，設立專門鐵路檢察機關(guān)行使專屬檢察權(quán)從當前情況來講具有一定的可行性。
四 對構(gòu)建鐵路專屬檢察權(quán)體制的設想。
根據(jù)目前鐵路檢察機關(guān)的實際狀況，要想充分發(fā)揮其專屬檢察權(quán)的職能，切實發(fā)揮其法律監(jiān)督作用，保證鐵路企業(yè)的改革、發(fā)展正常有序的進行，首先，必須將鐵檢機關(guān)從鐵路企業(yè)中分離出來，納入國家司法編制，解決鐵檢人員的司法主體資格問題。這一點已經(jīng)是不爭的現(xiàn)實狀況，筆者在這里不在贅述。其次，應形成由最高檢在人事、財政上統(tǒng)一領(lǐng)導的、完整的專門鐵路運輸檢察機關(guān)行使專屬檢察權(quán)。
首先，在鐵路專屬檢察權(quán)行使體系范圍的設置，應遵循三級兩審的司法建制。在最高人民檢察院的領(lǐng)導下，設立規(guī)格略高于省級檢察院的“全國鐵路運輸檢察院”，由其行使最高管轄權(quán)；根據(jù)對應的鐵路局以及案件數(shù)量的調(diào)研，設立相應的檢察分院，對應于刑事訴訟法規(guī)定的中級法院的案件管轄范圍；對于基層鐵路檢察院的設置，可根據(jù)調(diào)查研究的客觀情況，考慮到每一鐵路局原所屬不同分局所處地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、鐵路企業(yè)數(shù)量情況以及實際案件發(fā)生數(shù)量，相應的設立數(shù)個基層鐵路運輸檢察院，以沈陽鐵路局管內(nèi)為例，可根據(jù)實際情況設立4至5個基層檢察院。對于影響訴訟效率的偏遠地區(qū)確有需要可設立派出檢察室。
其次，在鐵路檢察系統(tǒng)實行“全國鐵路運輸檢察院”的垂直領(lǐng)導，其人事任免應由“鐵高檢”或授權(quán)各分院負責�！拌F高檢”應通過最高人民檢察院向全國人民代表大會負責并受其監(jiān)督，鐵路分院向所對應的鐵路局所在地人大負責并受其監(jiān)督。
第三，鐵路檢察機關(guān)的財政經(jīng)費應由中央財政劃撥“全國鐵路運輸檢察院”統(tǒng)籌管理，既脫離鐵路也脫離地方，實行中央直屬的垂直管理體制，為司法獨立提供物質(zhì)上的保障。
以上，是筆者對鐵路專屬檢察權(quán)存在、發(fā)展的必要性和可行性以及制度體系的構(gòu)建所闡述的淺顯論證。對于當前鐵路檢察機關(guān)納入國家司法體系以后采取什么樣的模式存在，學術(shù)界和實務界均有不同的見解。然而有一點可以確定的是，無論怎樣改革、重建，鐵路檢察機關(guān)專屬檢察權(quán)的本質(zhì)屬性和為鐵路改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局服務的目標是不會改變的，這也是我們每一位鐵檢干警的畢生宗旨和信念。
二○○五年八月一日
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