[ 石長(zhǎng)城 ]——(2006-4-19) / 已閱53235次
關(guān)于農(nóng)村宅基地的若干思考
石長(zhǎng)城
摘要：在現(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地問(wèn)題顯得日益突出，現(xiàn)在三農(nóng)問(wèn)題提得很響，我們好從根本上解決農(nóng)民為爭(zhēng)宅基地而產(chǎn)生的矛盾,就需要我們改變體制，完善立法加以解決。同時(shí)我們要合理配置土地資源，促進(jìn)合理利用土地，集約用地，同時(shí)改善農(nóng)村居民生存生活環(huán)境，加快實(shí)行農(nóng)村現(xiàn)代化。要在堅(jiān)持“一戶一宅，不超標(biāo)準(zhǔn)”的前提下，改進(jìn)宅基地分配方式，要允許開展宅基地整理的村莊實(shí)行宅基地有償使用。要實(shí)行《宅基地權(quán)益證書》制度。
關(guān)鍵詞：宅基地 整理 規(guī)劃 土地使用權(quán) 繼承
一 . 農(nóng)村宅基地的歷史演變
從建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地歸屬歷經(jīng)一系列演變，可歸納為如下幾個(gè)階段：
第一階段，土地改革初期。根據(jù)《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家將依法沒(méi)收或征收得來(lái)的土地分給無(wú)地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。作為土地改革的成果，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取政府頒布的《中華人民共和國(guó)房地權(quán)證書》。
第二階段，社會(huì)主義改造時(shí)期。集體土地的所有權(quán)主體沒(méi)有變更，依然是農(nóng)民私有，但是土地的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)由個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在這一時(shí)期，農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對(duì)的所有權(quán)，對(duì)其自由處分沒(méi)有禁止性規(guī)定。
第三階段，高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)。伴髓高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)生，確立了農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。宅基地所有權(quán)也收歸集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使有權(quán)，并且不能出租、買賣等。我國(guó)相關(guān)的政策性文件對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了明確的禁止性規(guī)定。
第四階段，1979年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度以后�！锻恋毓芾矸ā�、中發(fā)（1997）1l號(hào)文對(duì)農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的情形作出了明確的限制性規(guī)定，同時(shí)，1998年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。在對(duì)集體土地使用權(quán)用途作出限定——集體土地使用權(quán)不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物進(jìn)行出租、出賣的處分。
二 .農(nóng)村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。
宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國(guó)家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利，宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來(lái)不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場(chǎng)地。宅基地的使用權(quán)也應(yīng)及于地下。
1、集體所有。我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。
2、使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。
3、法律規(guī)定取得方式的單一性和取得方式多樣性沖突。
4、一戶一宅。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！睆淖置嫔峡催@條規(guī)定再明白不過(guò)了，如果一戶農(nóng)民擁有了兩處以上宅基地當(dāng)然就構(gòu)成違法。
5、不可流轉(zhuǎn)性。特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。也不可以抵押。
三 農(nóng)村宅基地的熱門話題
1.宅基地能否繼承。答案是否定的，按照法律規(guī)定是不可以的。但是宅基地上有房屋，森林的除外。
2.宅基地私自買賣是否有效。宅基地未經(jīng)變更登記自行轉(zhuǎn)讓無(wú)效。宅基地未經(jīng)變更登記自行轉(zhuǎn)讓無(wú)效。我國(guó)《土地管理法》第二條規(guī)定：……土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第六條規(guī)定：依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。
農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地應(yīng)符合法律對(duì)其“轉(zhuǎn)讓”的嚴(yán)格限制條件，必須依法到縣級(jí)以上土地行政主管部門辦理有關(guān)的變更登記手續(xù)，否則轉(zhuǎn)讓無(wú)效。
3.城里人是否可以購(gòu)買宅基地。宅基地不得賣給城里人。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》一文中明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。
四．我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端
通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村住宅法律制度以及農(nóng)村宅基地制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的歷史產(chǎn)物，已不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。一不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；二不適應(yīng)農(nóng)村人口消長(zhǎng)變更之勢(shì)；三不適應(yīng)以家庭為經(jīng)濟(jì)單位的傳統(tǒng)習(xí)慣；四不適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的客觀要求；五不適應(yīng)改善農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而最大的弊端是阻礙了我國(guó)城市化進(jìn)程。
1.宅基地的審批劃撥權(quán)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村干部所操縱，越權(quán)劃撥，以權(quán)謀私的現(xiàn)象嚴(yán)重。
2. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序混亂，背離了《土地管理法》的立法目的。
3.一戶多宅”、亂占地建房、多占地建房的現(xiàn)象盛行，“空心村”現(xiàn)象明顯。
4、法律規(guī)定的單一性和取得方式多樣性沖突。
5在有一戶多宅的情況下，還有許多農(nóng)民沒(méi)有宅基地一家?guī)状司幼≡谝黄穑@就是幾戶有一處住宅。甚至不經(jīng)申請(qǐng)就搶占耕地建房，當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)也無(wú)可奈何。
6.舊宅基地的收回及其具體規(guī)范沒(méi)有法律明確規(guī)定。
五．.如何規(guī)范宅基地的管理和制度建設(shè)，克服弊端。
1.加強(qiáng)立法，出臺(tái)新的法律法規(guī)或者對(duì)已有的阻礙正確引導(dǎo)，管理，監(jiān)督宅基地使用的法律法規(guī)進(jìn)行廢除。要著重參股理好以下三個(gè)關(guān)系：
其一，正確處理農(nóng)村宅基地的福利性和財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系，全面反映農(nóng)村宅基地的屬性。
其二，正確處理國(guó)家和農(nóng)民集體的關(guān)系。在宅基地的審批過(guò)程中，農(nóng)民集體沒(méi)有對(duì)宅基地的處分權(quán)，這與農(nóng)民集體的所有者地位極不相稱；另外，也沒(méi)有賦予農(nóng)民集體對(duì)宅基地使用的監(jiān)督、管理權(quán)。法律對(duì)宅基地所有者的漠視使得所有者并沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。
其三，正確處理國(guó)家干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系。
2.立法的核心的核心是允許完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，允許其買賣，抵押等并且要給這些行為一定的限制，例如宅基地的使用權(quán)只能歸本村居民所有，那就意味著通過(guò)其他途徑獲得本村宅基地使用權(quán)的外村人只能將它轉(zhuǎn)讓給本村居民，但要遵循等價(jià)有償原者則，不得強(qiáng)制將其收回。
3.完善制度建設(shè)，既然城市由房管局，農(nóng)村也應(yīng)建立相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)，主管農(nóng)村的建房，宅基地的申請(qǐng)，使用和轉(zhuǎn)讓和收回。現(xiàn)在雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有土地辦，但發(fā)揮的作用不大。我們應(yīng)該像對(duì)待城市市民買房一樣設(shè)立登記機(jī)關(guān)，記載該戶農(nóng)民的宅基地的實(shí)際面積和大體位置，發(fā)給農(nóng)民房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證書。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地必須登記，否則，不受法律保護(hù)。也就越是說(shuō)登記是取得宅基地使用權(quán)的唯一合法要件。即使申請(qǐng)新的宅基地也必須登記。應(yīng)做到城鎮(zhèn)農(nóng)村一體化，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。
4.在新的制度下，應(yīng)該突破一戶一宅的原則，建立以一戶一宅為原則，特出情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給以法律的明確規(guī)定。首先說(shuō)明戶的概念，就是以一對(duì)夫婦為核心的家庭單位或者以單親父母為中心組建的家庭單位，或者以一個(gè)或幾個(gè)孤兒組成的生活單元都叫一戶。在現(xiàn)實(shí)中有不少一戶多宅的情況，對(duì)此應(yīng)特別對(duì)待，使其合法化，同時(shí)應(yīng)該每年對(duì)此收取一定的稅收，也叫土地使用費(fèi)，督促其將多余的宅基地的轉(zhuǎn)讓給北村其他缺乏宅基地的用戶，加強(qiáng)自動(dòng)調(diào)節(jié)功能。同時(shí)，允許一定年齡的男青年擁有一塊宅基地，男子的結(jié)婚年齡是22周歲，最起碼應(yīng)該是20周歲，一邊提前蓋房，這也符合中國(guó)的傳統(tǒng)美德和現(xiàn)實(shí)需要。
5.對(duì)人均宅基地面積全省統(tǒng)一規(guī)定一定的范圍，再由各地按照實(shí)際情況確定標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省人大備案。各地都應(yīng)該按照規(guī)定執(zhí)行，對(duì)于超越宅基地規(guī)定的，每年收取一定的費(fèi)用，但是要考慮到即將結(jié)婚的男青年和新婚夫婦，應(yīng)給以特定的寬恕范圍，如男青年不應(yīng)超過(guò)4倍（自己已經(jīng)擁有一處住宅），無(wú)兒女的夫婦不應(yīng)超過(guò)兩倍。收取的費(fèi)用，交給改縣級(jí)市的主管機(jī)關(guān)保存，作為該村的基建基金，專款專用，不得隨便提取。
6.關(guān)于許多專家說(shuō)的不準(zhǔn)城鎮(zhèn)戶口的人購(gòu)買宅基地，我很贊同。但也應(yīng)該考慮到一些實(shí)際，本村通過(guò)合法渠道取得宅基地使用權(quán)的應(yīng)給以合法保護(hù)，不應(yīng)一概而論。特別是失業(yè)人員跟放應(yīng)該給以妥善安置。
7.對(duì)于申請(qǐng)取得宅基的用戶以后要收取一定的費(fèi)用，要有償使用。這也是民法草案討論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。盡量使其購(gòu)買農(nóng)村的閑置宅基地，荒地等。并且要根據(jù)需要宅基地的多少，適當(dāng)調(diào)高擁有多處宅基地的用戶的使用費(fèi)用（超過(guò)的收�。�，使供求關(guān)系達(dá)到一個(gè)適度的平衡。
六. 對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理規(guī)劃
農(nóng)村宅基地整理必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則。農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃指的是村莊整理規(guī)劃，即對(duì)某一村莊宅基地的利用進(jìn)行重新安排，包括原有宅基地利用的調(diào)整，騰出宅基地的利用，規(guī)劃擴(kuò)大宅基地的定位等。
必要性：首先，規(guī)劃是宅基地整理的龍頭，只有以規(guī)劃來(lái)統(tǒng)領(lǐng)宅基地整理工作的全局，才能少走彎路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)�？v觀村莊建設(shè)現(xiàn)狀，之所以雜亂無(wú)序，其原因就在于規(guī)劃，或規(guī)劃時(shí)間滯后，或規(guī)劃層次不高，或規(guī)劃朝令夕改，或規(guī)劃與建設(shè)兩張皮。
再次，宅基地整理規(guī)劃展現(xiàn)的是村莊建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，編制好宅基地整理規(guī)劃有利于統(tǒng)一村民思想，做好思想動(dòng)員和引導(dǎo)工作。.
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