[ 張存友 ]——(2006-4-27) / 已閱21659次
大調(diào)解架構(gòu)下對人民調(diào)解實(shí)務(wù)的幾點(diǎn)設(shè)想
黨的十五屆五中全會勾畫了一幅“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村藍(lán)圖。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，法制要先行。司法部近日制發(fā)了《關(guān)于司法行政工作為社會主義新農(nóng)村服務(wù)的意見》，是司法行政部門貫徹落實(shí)黨的十六屆五中全會精神，為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)采取的重大舉措。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村離不開和諧穩(wěn)定的農(nóng)村環(huán)境。人民調(diào)解是維穩(wěn)的第一道防線，在預(yù)防、化解農(nóng)村矛盾糾紛中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此我們的人民調(diào)解工作，深得各級黨委和政府的高度重視。大調(diào)解架構(gòu)因勢而生，旨在加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解及民事訴訟的銜接和協(xié)調(diào)，這是高度重視人民調(diào)解工作的具體體現(xiàn)，也是人民調(diào)解積極作用的具體體現(xiàn)。
新農(nóng)村建設(shè)需要我們積極探索糾紛調(diào)處的新方法、新技能，更需要我們對傳統(tǒng)的調(diào)解觀點(diǎn)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，在實(shí)踐中磨出新招數(shù)、新方式。
一、 對人民調(diào)解的重視應(yīng)著力在解決人民調(diào)解的“先天性的貧血”問題。
人民調(diào)解工作是新時期解決人民內(nèi)部矛盾的主要方式，是最受群眾歡迎（免費(fèi)）的解決糾紛的方式，是化解社會矛盾的第一道防線，因而得到了各級黨委的重視。但筆者直言，這種重視仍然停留在理論的高度，存在著因人而異、因事而異的情形和變數(shù)。從實(shí)踐上看，與加強(qiáng)人民調(diào)解的規(guī)范化、制度化建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化社會自律和社區(qū)調(diào)解功能，提高人民調(diào)解在人民群眾中的公信力和社會影響力的要求，仍有差距。
由于司法行政部門的職能分工和人民調(diào)解的特殊性，注定了經(jīng)費(fèi)是制約人民調(diào)解工作發(fā)展的瓶頸，整個司法行政工作因?yàn)檫@個先生性的問題導(dǎo)致潛力無法充分發(fā)揮。真正的重視應(yīng)在高層著力解決人民調(diào)解的地位和經(jīng)費(fèi)問題上。
人民調(diào)解委員會是有憲法依據(jù)的基層組織。應(yīng)當(dāng)在村民委員會選舉時同時獨(dú)立選舉。而現(xiàn)狀是人民調(diào)解委員會主任不是村定職干部，沒有經(jīng)費(fèi)，許多基層干部是在憑黨性、覺悟，憑一種奉獻(xiàn)精神在無私的工作。而作為人民調(diào)解的直接主管機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所同樣面對著不能保證正常辦公經(jīng)費(fèi)的窘境�！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會組織條例》均規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會或者居民委會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)積極爭取同級人民政府的支持，保障人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)；協(xié)調(diào)和督促村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位，落實(shí)人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。事實(shí)上，這種規(guī)定在實(shí)際工作中的可操作性大打折扣。在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，有的地方政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調(diào)解工作，更不要指望下面的村委會來落實(shí)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼了。
司法行政部門在經(jīng)費(fèi)上是政法部門的“弱勢群體”，沒有政策上的特殊傾斜，（政府財政單獨(dú)預(yù)算、列支），就不能從制度上得到保證。沒有經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)范化本身就不規(guī)范�？照勔笏痉ㄋc黨委政府協(xié)調(diào)求得“施舍”是權(quán)宜之計，要從財務(wù)制度上著力，才是根治貧血的正方。人民調(diào)解委員會承擔(dān)著解決、過濾大量民間糾紛的繁重任務(wù)，是防止矛盾激化、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。由于經(jīng)費(fèi)不到位，已經(jīng)影響制約了人民調(diào)解工作的開展，如不采取一定措施，可能會導(dǎo)致這一工作的萎縮。因此在社會轉(zhuǎn)型時期，要確保人民調(diào)解發(fā)揮其應(yīng)有的作用，調(diào)解經(jīng)費(fèi)應(yīng)該納入同級政府財政預(yù)算，政府應(yīng)撥出專項(xiàng)資金保證人民調(diào)解工作的順利開展。
特別是村級民調(diào)主任在政策上不能解決定編定崗的情況下，應(yīng)切實(shí)落實(shí)工資報酬和津貼待遇。留住人才，留住人心，調(diào)動起基層的積極性，才是最大的重視，最有效的重視。
二、 對“社會矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心”應(yīng)當(dāng)著重解決一個定位問題。
以社會矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心的掛牌為標(biāo)志的大調(diào)解模式，實(shí)際上是把信訪局的矛盾糾紛接訪和綜治、司法的矛盾糾紛排查和調(diào)處的拼接和組合。體現(xiàn)了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，信訪司法為主，職能部門各司其職，全社會共同參與的大調(diào)解機(jī)制。但在實(shí)踐中，聯(lián)動辦公、聯(lián)動辦事、聯(lián)動接訪、聯(lián)動調(diào)處的初衷并沒有完全得到實(shí)現(xiàn)。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體仍需磨合。
筆者設(shè)想中的“社會矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心”應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個協(xié)調(diào)、指揮平臺。一個與市級行政審批中心類似的行政樞紐。在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)各類糾紛的立案受理、分流指派、督查督辦、調(diào)處裁決，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政框架內(nèi)享有立案權(quán)、指派權(quán)、督辦權(quán)、督查權(quán)、聽證權(quán)、裁決權(quán)、以及考核獎懲建議權(quán)、綜合治理一票否決權(quán)，把責(zé)任和權(quán)利集于一起。關(guān)健的是在調(diào)處不能的情形下，可以代表人民政府做出裁決，或者叫“處理意見”。
同時，應(yīng)把“中心”的各類工作規(guī)范化、流程化，便于群眾監(jiān)督和實(shí)際操作。只有規(guī)范、完備的調(diào)解工作程序，才能保證調(diào)解工作的質(zhì)量，才能充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國的人民調(diào)解歷來是靈活性有余，而程序性不足�！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》沒有對人民調(diào)解工作程序作出明確規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)在大調(diào)解中加強(qiáng)對人民調(diào)解工作程序的立法建設(shè)，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的《人民調(diào)解委員會組織條例》，制定和完善相關(guān)的調(diào)解程序，重點(diǎn)加強(qiáng)對當(dāng)事人平等權(quán)和自主權(quán)的保障，真正使大調(diào)解工作納入法治軌道。
如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了這樣一個重要的行政樞紐，把行政程序司法化，不諦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的創(chuàng)舉，只有把“中心”定位在既是政府的工作平臺，又是服務(wù)群眾的窗口，才能真正做到事事有人問，案案有人管，按程序辦事，按制度執(zhí)行，既調(diào)解又裁決，小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，正本清源，何來群眾的上訪和集訪呢。
三、 對人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的配合和銜接問題的探討。
今年筆者調(diào)處了一起合伙糾紛案件，因當(dāng)事人互相負(fù)氣，聽不進(jìn)調(diào)解人員的觀點(diǎn)和勸解，均聘請律師訴訟至法院。而人民法院的審理只能在當(dāng)事人訴訟請求的范圍內(nèi)進(jìn)行，但本案涉及的訴求不包括合伙合同終止及合伙財產(chǎn)的處置這兩個實(shí)質(zhì)性問題，主審法官建議雙方通過基層組織再行協(xié)商處理。因?yàn)槿嗣裾{(diào)解可以不受證據(jù)規(guī)則、訴訟請求、包括訴訟費(fèi)用等各種因素的制約，可以一攬子從根本上化解矛盾，消紛止訟。雖然個案不能說明普遍性問題，但一但采用社會效果也是明顯的。
在實(shí)踐中，人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的對接和配合是無章可循的，我個人認(rèn)為，可以從以下幾個方面來開展。
1、 司法行政部門可以與法院協(xié)調(diào)勾通，法院可以多聘用基層組織的調(diào)解人員擔(dān)任人民陪審員，既培訓(xùn)鍛煉了調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平，又可以發(fā)揮基層調(diào)解人員貼近生活、了解民情的特長，達(dá)到一個優(yōu)勢互補(bǔ)的目的；
2、 法院可以設(shè)立對人民調(diào)解委員會進(jìn)行指導(dǎo)的專門人員，從業(yè)務(wù)角度，針對一般性法律問題和調(diào)解技巧進(jìn)行指導(dǎo)；
3、 法院可以在訴訟中主動邀請當(dāng)事人所在基層的調(diào)解人員參預(yù)個案的旁聽或者調(diào)解；
4、 法院在審判中，對經(jīng)基層組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)依法予以支持，并在司法文書中得到體現(xiàn)；
5、 基層調(diào)解組織也可以主動邀請法官參與調(diào)解，特別是一些專業(yè)性法律問題，通過專家釋法，可以提高公信力，促成當(dāng)事人達(dá)成和解；
6、 人民法院可以選擇一些在社區(qū)有影響的案例，放在社會矛盾糾紛調(diào)處中心以公開開庭的方式，宣傳造勢，支持大調(diào)解工作。
這些舉措都是從加強(qiáng)大調(diào)解與法院訴訟調(diào)解審判工作的有效銜接出發(fā)，以期達(dá)到大調(diào)解與法院訴訟調(diào)解審判工作的良性互動，從而提高大調(diào)解的公信力。
四、 對社會矛盾糾紛調(diào)處中心介入農(nóng)村土地承包仲裁的可行性探析
土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，最基本的生活保障，土地是農(nóng)民的命根子。黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人的睿智無不敏銳的把握并掌握了這個國家社會穩(wěn)定、農(nóng)民富裕的脈絡(luò)。黨中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、精簡合并等一系列舉措無不是在為了建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。溫總理在黨的七屆五中全會期間宣布土地承包政策永遠(yuǎn)不變，更是讓廣大農(nóng)民為建設(shè)自已的新家園，吃了一顆最大的定心丸�？梢哉f，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)已經(jīng)達(dá)到了建國以來最大的利好形勢。農(nóng)民從來沒有這么大熱情，來投入到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。
隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，國家對農(nóng)業(yè)的扶持政策的積極到位，使農(nóng)民種地本身就成了有利可圖的事情，過去因負(fù)擔(dān)過重，出現(xiàn)的拋荒、棄包、轉(zhuǎn)包行為又引發(fā)了農(nóng)民新的“爭地” 糾紛，還有社會發(fā)展對土地資源更大的需求，征地，流轉(zhuǎn)等，在農(nóng)村出現(xiàn)了新型的土地糾紛。此類糾紛涉及農(nóng)民的根本利益，一直是我們?nèi)嗣裾{(diào)解關(guān)注和工作的重點(diǎn)。
從趨勢上看，政策和法規(guī)都在嘗試以仲裁方式解決土地二輪承包和土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾糾紛，有人提出了在縣級設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁庭的設(shè)想，這個設(shè)想是有必要的，如果再與大調(diào)解機(jī)制鏈接起來，則更加完善。
現(xiàn)行的土地管理法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對農(nóng)民個人與個人、個人與集體的土地使用權(quán)糾紛可以依法作出裁決。而社會矛盾調(diào)處中心從技術(shù)上講，完全可以代表政府履行這一職能。
調(diào)處中心直面基層，主要又是由在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的有一定法律知識的人員組成，對法律程序相對精通，在處理過程中可調(diào)可裁，自由度相當(dāng)寬裕，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)就可以同時履行調(diào)解社會矛盾和代表人民政府裁決的二項(xiàng)職能，司法部的有關(guān)規(guī)章也有授權(quán)。又不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，財政負(fù)擔(dān)，是利國利民的好創(chuàng)意。特別是社會矛盾糾紛的聽證方式，嚴(yán)格按照規(guī)范運(yùn)作，按章辦案，是做好仲裁工作的前提條件。
在大調(diào)解架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包仲裁工作的聯(lián)動機(jī)制，依法、有效、妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛，是化解社會矛盾，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的行之有效的舉措。
五、 關(guān)于人民調(diào)解規(guī)范化運(yùn)作的一些細(xì)節(jié)問題
人民調(diào)解隨著自身的發(fā)展深化及形勢變化的要求，進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作是必要的。但在實(shí)踐中，有些要求與人民調(diào)解本身原有的貼近群眾，簡易便行的特性不盡吻合，給群眾帶來了不便，比如嚴(yán)格的書面申請，和庭式調(diào)解方式，放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會運(yùn)作是可行的，而同時要求村級人民調(diào)解委員會也這樣規(guī)范，可能現(xiàn)時不能全部做到。有些調(diào)解案件，口頭勸說反而見效，一見諸文字，雙方都慎重。在規(guī)范化運(yùn)作的一些細(xì)節(jié)問題上，我個人認(rèn)為，規(guī)范化也要實(shí)事求是，不宜一刀切，一個模子套天下。這是其一。其二，人民調(diào)解規(guī)范化運(yùn)作沒及涉及到調(diào)解不成的情況下的處置，個人建議，對調(diào)解不成的案件，應(yīng)由調(diào)解人制作處理意見，把事實(shí)理由說個說明，對雙方進(jìn)一步規(guī)勸，同時告知雙方調(diào)解終結(jié)后的法律救濟(jì)程序和權(quán)利，很有必要。其三，人民調(diào)解應(yīng)改變由調(diào)解主任唱獨(dú)角戲的狀況，在實(shí)踐中，調(diào)解委員會的集體作用發(fā)揮不夠。其四，規(guī)范化運(yùn)作的制度保障，特別是經(jīng)濟(jì)上的支撐，否則就是巧媳婦也難為無米之炊。其五，糾紛排查的必要性和制度化問題，實(shí)行一案一報，有事快報效果更好。其六，人民調(diào)解的例會制度是促進(jìn)日常管理規(guī)范化的有力措施。
注重細(xì)節(jié)問題是對人民調(diào)解工作的嚴(yán)要求，嚴(yán)要求才能出好效果。
人民調(diào)解號稱“東方經(jīng)驗(yàn)”，她根植于中國人以和為貴的傳統(tǒng)文化土壤，效益于這樣一個前提，即國家、政府、法律不可能通過強(qiáng)制的唯一手段，解決社會的全部矛盾。特別是一些人民內(nèi)部矛盾，協(xié)商、協(xié)調(diào)是最好的先擇，而國家強(qiáng)制手段只能是最后的選項(xiàng)。而事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，人民調(diào)解對解決民間糾紛發(fā)揮了無可替代的作用。
隨著近年來社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，各類社會矛盾在社會利益重新分配的新機(jī)制下層出不窮。比如企業(yè)改制涉及到工人的下崗再就業(yè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、征地、開發(fā)中的農(nóng)民利益的合理補(bǔ)償、對既得利益者的優(yōu)惠改革，無一不是一石激起千層浪的群眾性事件，這幾年，群眾越級上訪、群訪的不斷增加，也說明了這樣一個事實(shí)，單靠政府的行政行為，強(qiáng)制消化全部的社會矛盾糾紛是不現(xiàn)實(shí)的。所以，時代呼喚大調(diào)解，發(fā)展需要大調(diào)解就成了應(yīng)運(yùn)而生，水到渠成的自然結(jié)果。
從人民調(diào)解發(fā)展到大調(diào)解的軌跡，不僅僅是調(diào)解范圍從民間糾紛到社會矛盾這一內(nèi)涵的簡單擴(kuò)大了，實(shí)質(zhì)上是一次調(diào)解理念的升華和革命。
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