[ 谷遼海 ]——(2006-5-21) / 已閱14486次
法院不受理政府采購案件能否成立？
基本案情
據(jù)《華夏時報》2006年5月12日報道：《競標急救車未果索賠20萬元》（記者陳宇航通訊員王悅）。某醫(yī)療器械銷售公司起訴招標公司被駁回。某醫(yī)療器械銷售公司因投標政府采購的急救車被廢標，便起訴招標公司索賠20萬元。豐臺法院駁回起訴。
該醫(yī)療器械銷售公司起訴稱，2004年10月，招標公司以投標邀請的方式向社會公開招標，招標項目為“國家醫(yī)療救治體系負壓急救車采購項目（醫(yī)療救治體系負壓急救車）”100輛。2004年11月5日，醫(yī)療器械銷售公司到該招標公司處購買了招標書，進行了大量的工作，并做了認真的準備，還派人前往芬蘭設(shè)計監(jiān)制樣車。后醫(yī)療器械銷售公司得知，招標公司竟以其無此經(jīng)營范圍為由，將他們的投標作為廢標處理。于是，醫(yī)療器械銷售公司起訴到法院，要求確認其是該項目合格的投標人，并支付樣車的賠償費20萬元。豐臺法院審理認為，醫(yī)療器械銷售公司與招標公司在招投標過程中所產(chǎn)生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。法院駁回了原告醫(yī)療器械銷售公司的起訴。隨后原告進行了上訴，北京市二中院終審維持了豐臺法院的裁定。
評析意見
近幾年，對類似前述政府采購案件作出同樣處理的現(xiàn)象，在全國各地法院都非常普遍。投標供應(yīng)商與招標公司在招投標過程中發(fā)生糾紛，可以向行政主管部門提起投訴，也可以依據(jù)我國民事法律的規(guī)定，直接向人民法院提起民事訴訟。不論是我國《政府采購法》還是《招標投標法》，賦予供應(yīng)商救濟的法律規(guī)定均屬于任意性法律規(guī)范，選擇救濟權(quán)利的途徑取決于供應(yīng)商。對于投標供應(yīng)商提起民事訴訟，現(xiàn)行法律均沒有作出禁止或者限制的規(guī)定。故筆者認為，相關(guān)法院的作法不僅沒有任何法律依據(jù)，且踐踏了供應(yīng)商尋求司法救濟的選擇權(quán)利。在解讀前述案件之前，首先需要聲明的是，筆者與任何一方當事人不存在著利害關(guān)系，完全是站在第三方的客觀立場，就事論事地闡明自己的觀點，以避免類似的錯案在不同的法院不斷地演繹。
一、法院無權(quán)剝奪供應(yīng)商尋求救濟的選擇權(quán)利
法院認為投標供應(yīng)商與招標公司在招投標過程中所產(chǎn)生的糾紛，不屬于法院受理民事訴訟的范圍，而是行政訴訟受理范圍。換言之，法院對于類似政府采購案件，只能以行政訴訟的形式立案受理而不能以民事訴訟的形式進行主管。從前述這一案件以及其它類似訴訟來看，筆者認為，法院對于我國現(xiàn)行的政府采購法律制度普遍缺乏了解。
目前，我國大多數(shù)招標公司基本上依附于公共權(quán)力機關(guān)，表面上享有一定的公共權(quán)力，如制定招標采購條件、選擇和確定采購方式及其程序、審查供應(yīng)商資格、選擇和確定評標方式和標準、選擇或確定評標專家、確定中標或成交供應(yīng)商、處理供應(yīng)商質(zhì)疑等權(quán)力，但所有的這些權(quán)力都屬于接受采購人一方的委托行使的。招標公司本身并不具有，其性質(zhì)無非是以營利為目的社會中介代理機構(gòu)，與投標供應(yīng)商一樣均屬于普通的民事主體，法律地位是完全平等的。對于招標公司的違法行為，最有效的監(jiān)督主體就是投標供應(yīng)商，其監(jiān)督的手段可以求助于行政主管機關(guān)，也可以求助于司法機關(guān)。對于后者，供應(yīng)商直接向法院提起訴訟的只能是屬于民事訴訟案件（我國刑法規(guī)定的自訴案件例外），不可能屬于行政訴訟案件。退一萬步來說，對于委托人也就是招標采購人直接提起訴訟的，盡管采購人是行政機關(guān)，在招標采購過程中存在著違法行為，投標供應(yīng)商不服而向法院提出訴訟的，也只能是屬于民事訴訟案件，而非行政訴訟案件。在政府采購活動中，采購人、采購代理代理機構(gòu)稱采購方，相對方就是供應(yīng)商。不論采、供雙方主體的性質(zhì)如何，均屬于政府采購當事人。依照我國《政府采購法》規(guī)定，供應(yīng)商認為采購文件、采購過程、中標和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑，也可以向主管的財政部門提出投訴，《招標投標法》也有類似規(guī)定。前后兩部法律賦予供應(yīng)商在救濟程序中的規(guī)定均屬于任意性法律規(guī)范，而非強制性或義務(wù)性法律規(guī)范，選擇什么樣的途徑進行法律救濟的權(quán)利完全屬于投標供應(yīng)商。此外，《政府采購法》第四十三條明確規(guī)定，政府采購合同適用合同法。依照《合同法》規(guī)定，合同締約程序或履約過程中發(fā)生的爭議，人民法院或者仲裁機關(guān)享有管轄權(quán)。從前述基本案情來看，投標供應(yīng)商提出的訴訟請求之一是要求賠償合同締約過失責(zé)任即20萬元，顯然是屬于人民法院民事審判范圍。當然，投標供應(yīng)商的另一訴求的提法欠妥。
二、有關(guān)部門無權(quán)設(shè)定政府采購案件中的前置程序
政府采購活動中，往往將質(zhì)疑程序或者投訴程序作為供應(yīng)商維權(quán)提起投訴或者向法院起訴之前不得不經(jīng)過的階段，這是沒有法律依據(jù)的。我國財政部出臺實施的《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》），明確規(guī)定了政府采購救濟途徑中的質(zhì)疑前置程序。根據(jù)該辦法第七條規(guī)定，供應(yīng)商認為采購文件、采購過程、中標和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當首先依法向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑。對采購人、采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)做出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級財政部門提起投訴。由于有了這一前置階段，無形中增加了投訴供應(yīng)商有效保護自己合法權(quán)益的時間長度和累贅。雖然質(zhì)疑程序前置或者投訴程序前置，有其自身存在的合理性，可以化解一些內(nèi)部矛盾，使某些糾紛早日平息，但前置程序卻有悖于我國政府采購法的立法宗旨，限制了供應(yīng)商自由選擇法律救濟途徑的權(quán)利，剝奪了法律賦予供應(yīng)商可以尋求多元救濟途徑的選擇權(quán)利。從立法初衷來看，由于采購主體掌握著采購對象的眾多權(quán)利或稱權(quán)力，客觀上采購主體與供應(yīng)商的地位是不平等的，且供應(yīng)商的合法權(quán)益經(jīng)常遭遇政府采購主體的侵害。為了保護政府采購中的弱勢群體，法律賦予供應(yīng)商享有多元的權(quán)利救濟途徑，如有權(quán)向采購主體提出質(zhì)疑、有權(quán)向行政主體提出投訴等，正如質(zhì)疑程序前置一樣，各級人民法院受理政府采購案件，往往也是以行政主體的處理結(jié)果作為提起訴訟的必經(jīng)程序，同樣也是缺乏法律依據(jù)的。
不論是招標投標法還是政府采購法，法律規(guī)范中賦予供應(yīng)商在救濟程序中的數(shù)個“可以”，我們不難理解公共采購立法對供應(yīng)商合法權(quán)益存在著傾斜保護。然而，各部門的的行政規(guī)章設(shè)定的前置程序妨礙了供應(yīng)商的自由選擇權(quán)利。同樣，各級法院的實際作法也是有悖于法律規(guī)定。根據(jù)我國《招標投標法》第六十五條規(guī)定，投標人和其他利害關(guān)系人認為招標投標活動不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標人（即采購主體）提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標供應(yīng)商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個部門來處理采、供之間的爭議，決定權(quán)完全掌握在投標供應(yīng)商的手中。雖然兩部法律對供應(yīng)商在政府采購過程中遭遇傷害直接向法院提起訴訟，都沒有明確規(guī)定，但并不能由此排除我國民事法律規(guī)范的調(diào)整。因為政府采購過程中的民事侵權(quán)行為或者合同締約過失責(zé)任，對于遭遇侵害的供應(yīng)商來說，不論是依據(jù)我國《民法通則》還是《合同法》的規(guī)定，都可以提起民事訴訟，尋求民事合法權(quán)益的保護途徑。
三、本案屬于人民法院民事審判的受案范圍
前述案件中，投標供應(yīng)商的訴訟請求之一，是要求賠償因政府采購招標行為引起的20萬元經(jīng)濟損失，從起訴的事實和理由來看，所提出的訴訟請求完全符合我國《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定，原告提出民事訴訟，必須具備四項條件，即：其一，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這是行使訴權(quán)的資格要求。所謂與本案有直接利害關(guān)系，是指當事人請求法院立案受理是因為自己的民事權(quán)益受到侵害，或者與別人發(fā)生民事權(quán)利義務(wù)爭議，與爭議的訴訟標的在法律上有利害關(guān)系。當事人的合法權(quán)益如果并未受到侵犯，或者與其他公民、法人或者其它組織之間不存在民事權(quán)利義務(wù)的爭議，就不需要提出訴訟。當事人如果與爭議的訴訟標的不存在利害關(guān)系，也不能作為原告起訴。其二，有明確的被告。在起訴時，原告必須指出是誰侵害了他的權(quán)利，或者是與誰發(fā)生了權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)。有明確的被告才有爭議法律關(guān)系的相對方，才能使法律關(guān)系成為訴訟標的，才能形成訴訟。其三，有具體的訴訟請求和事實及理由。訴訟請求是原告在訴訟上對被告提出的實體權(quán)利請求。訴訟標的決定訴訟請求，即根據(jù)法律關(guān)系中的權(quán)利提出訴訟請求，或者要求對方當事人履行一定的義務(wù)，或者要求確認與對方當事人的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在或不存在，或者要求變更與對方當事人的某種法律關(guān)系。訴訟請求是起訴人要求法院保護的內(nèi)容，提出具體的訴訟請求，才能確定訴的性質(zhì)，明確爭執(zhí)的內(nèi)容。如果沒有具體的訴訟請求，就沒有要求法院保護的具體對象，訴訟就失去意義。具體的事實與理由是指法律關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的事實、理由，以及發(fā)生糾紛的事實或者理由。其四，屬于法院受理的案件范圍和受訴法院管轄。這是指原告的起訴必須是法院主管范圍，法院對于原告的訴訟享有管轄權(quán)。只有對訴訟有管轄權(quán)的法院才是受訴法院。
依照我國民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，我們再結(jié)合前述案件來看，招標公司代理采購人以投標邀請的方式向社會公開招標，看到招標公告后，所有的供應(yīng)商均有充分理由相信招標公司會嚴格依據(jù)法律規(guī)定，公開透明、公平公正地進行采購，不會存在著黑箱操作行為。故某醫(yī)療器械銷售公司與其它供應(yīng)商一樣積極地響應(yīng)，購買了招標文件，進行了大量的前期工作，并做了認真的準備，還派人前往芬蘭設(shè)計監(jiān)制樣車，后來得知，招標公司將他們的投標作為廢標處理。于是，起訴到法院。筆者認為，不論是投標供應(yīng)商還是采購方，在政府采購合同締約過程中，任何一方違反誠實信用原則，損害信賴利益，受損方都有權(quán)提出索賠。依照現(xiàn)行法律，投標供應(yīng)商與招標公司之間發(fā)生的招投標政府采購關(guān)系是屬于民事法律關(guān)系，由這一法律關(guān)系所引起的損害事實，當然是屬于民事糾紛，投標供應(yīng)商有明確具體的被告即招標公司，有具體賠償數(shù)額的訴訟請求，存在糾紛發(fā)生的事實與理由，屬于人民法院受案范圍，當?shù)胤ㄔ簩τ诖税赣泄茌牂?quán)。駁回原告的起訴，顯然是沒有事實和法律根據(jù)。
筆者認為，前述案情中，實際上是存在締約過失責(zé)任和民事侵權(quán)責(zé)任的競合。原告可以根據(jù)我國合同法的規(guī)定提出締約過失責(zé)任賠償，也可以援引我國《民法通則》有關(guān)侵權(quán)的法律規(guī)定來主張自己的財產(chǎn)權(quán)利和其它與本案有直接利害關(guān)系的合法權(quán)益。如果提出民事侵權(quán)訴訟，需要符合民法關(guān)于一般侵權(quán)的四個構(gòu)成要件：（1）要有損害事實，正如本案原告主張的20萬元；（2）加害人的行為違法，即本案原告提出的招標公司存在違反法律規(guī)定的行為；（3）損害事實與違法行為之間存在著直接的因果關(guān)系；原告的索賠請求必須與被告的違法行為存在著直接的因果關(guān)系。（4）違法行為人主觀上存在著過錯，指故意或者過失。由于侵權(quán)訴訟，取證和舉證方面對投標供應(yīng)商來說有一定的難度。因此，筆者認為，針對前述案情，從締約過失責(zé)任來主張，其可操作性更強。政府采購合同締約過失責(zé)任，是指采、供雙方在訂立合同過程中，因違反誠實信用原則，導(dǎo)致采購合同不能成立，給相對方造成損失時所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。締約當事人因簽訂合同而相互接觸磋商，至合同有效成立之前，雙方當事人應(yīng)當遵循誠實信用原則。我國1999年3月15日公布的《合同法》第四十二條、第四十三條確立了締約過失責(zé)任制度。前述案件應(yīng)該適用我國《合同法》第四十二條第一款第四項的規(guī)定，即當事人在訂立合同過程中有其他違背誠實信用原則的行為，給對方造成損失的，應(yīng)當承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
締約過失責(zé)任應(yīng)當具備一般民事責(zé)任的構(gòu)成要件：其一，行為人實施了違反契約階段所負的義務(wù)。在政府采購合同締約階段，通過公開招標采購方式，確立了當事人為締結(jié)采購合同而進入到一種特殊的關(guān)系即信賴關(guān)系。不論是采購方式還是供應(yīng)商，在采購過程中的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)遵守誠實信用原則，若一方背離了這一基本義務(wù)，破壞了締約關(guān)系，就構(gòu)成了締約過失。其二，必須造成相對方信賴利益的損失。締約過失行為破壞了契約關(guān)系，因此而引起的損害是指相對人因信賴政府采購合同會有效成立，但最終不成立或無效而受到的利益損失。但這種信賴利益必須是基于合理的信賴而產(chǎn)生的利益，即在締約階段因為一方的行為已使另一方足以相信合同能成立或生效。其三，行為人必須有過錯。當事人在締約階段實施違背契約義務(wù)的行為是出于故意或過失。無論是故意還是過失，對合同最終不能成立或被確認無效或被撤銷均負有過錯，就應(yīng)當承擔(dān)締約過失責(zé)任。并且，責(zé)任的大小與過錯的形式?jīng)]有任何關(guān)系，這是因為締約過失責(zé)任已造成他人信賴利益損失為承擔(dān)責(zé)任的條件，其落腳點在于行為的最終結(jié)果，而非行為的本身。其四，行為人的締約過失行為與相對人的信賴利益損失之間有因果關(guān)系。
綜上所述，法院駁回原告的起訴，不論在認定事實，還是適用法律，均難以自圓其說。由于訴訟程序上所存在的問題，實體方面展開論述就自然受到了限制。近些年來，筆者已經(jīng)欣喜地看到，在政府采購司法判例中，許多法院都已經(jīng)援引締約過失責(zé)任的法律規(guī)定，來解決采購方與供應(yīng)商之爭的紛爭。相信不久的將來，人們會更多地去了解政府采購法律制度的相關(guān)知識。通過一場場的訴訟，進而推動我國政府采購法制建設(shè)的進程。
（作者：谷遼海， 2006年05月21日星期日于北京）
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