[ 李穎 ]——(2006-6-8) / 已閱20331次
關(guān)于勞動教養(yǎng)人員權(quán)利救濟機制的思考
江蘇省句東勞教所 李 穎
隨著我國勞動教養(yǎng)工作科學化、人性化管理研究與實踐的不斷深入，勞教人員的權(quán)利保障得到了切實的提高。但時代的發(fā)展，迫切要求建立一種機制，來進一步保障勞教人員的權(quán)利，以符合勞教工作法治化發(fā)展的趨勢，順應依法治國的時代潮流。本文擬對勞教人員權(quán)利救濟機制問題作一初步探討。
一、勞教工作面臨的尷尬與建立勞教人員救濟機制的必要性
我國的勞動教養(yǎng)工作經(jīng)歷了歷史風雨的洗禮，又在不斷摸索中得到成熟、得到發(fā)展。但自20世紀50年代，第一屆全國人大常委會第78次會議批準交由國務院公布的《國務院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，標志著我國勞動教養(yǎng)制度正式確立以來，經(jīng)過幾十年的實踐，在勞動教養(yǎng)發(fā)揮著重要作用的同時，其弊端也逐步顯現(xiàn)了出來。
首先，從勞動教養(yǎng)的性質(zhì)上講，雖然將之定性為一種行政處罰措施的呼聲越來越高， 1991年11月國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國人權(quán)狀況》白皮書也明確指出，“勞動教養(yǎng)不是刑事處罰，而是行政處罰”，但我國現(xiàn)行法律中并沒有這樣的表述，如《行政處罰法》規(guī)定的處罰方式中就沒有勞動教養(yǎng)。勞動教養(yǎng)在法律上的地位尚不明朗。
其次，勞教工作缺少法律（勞動教養(yǎng)法律）依據(jù)。勞動教養(yǎng)的標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性，使得在勞教執(zhí)法中的諸多問題暴露了出來。這主要有：
1、執(zhí)行對象上沒有明確的范圍。勞動教養(yǎng)的對象由最初的4種擴展到目前的幾乎無所不包，其中賣淫、吸毒、邪教等類型的勞教人員都是過去所沒有的。
2、執(zhí)行標準也沒有得到統(tǒng)一規(guī)定。不僅全國不統(tǒng)一，而且一個省之內(nèi)也不統(tǒng)一。出現(xiàn)了“當收不到人時就會降低標準，當人滿為患時就抬高標準”等諸多問題。帶有極大的隨意性，大大削弱了勞動教養(yǎng)制度應有的嚴肅性與規(guī)范性。這種隨意性導致的后果將是對公民合法權(quán)益的侵犯。
3、在執(zhí)行期限上，與一些刑罰措施相比顯得過于嚴厲。盡管二者有著本質(zhì)的區(qū)別，但在限制剝奪人身自由上卻是相近的。例如，有的人被判緩刑，他們不需在監(jiān)獄服刑，而被勞動教養(yǎng)的人，卻要被限制人身自由（雖然勞動教養(yǎng)是強制性行政措施）。再如拘役刑，其刑期一般為一個月以上，六個月以下，數(shù)罪并罰不超過一年，而勞動教養(yǎng)的期限至少是一年，最長可達四年。這是顯失公平的。
另外，由于在勞動教養(yǎng)的審批、決定等環(huán)節(jié)程序上缺少相應規(guī)范并缺乏有力的監(jiān)督與制約，公安機關(guān)將一些在偵查期間不能證實其犯罪事實，又不能排除其犯罪嫌疑的犯罪嫌疑人，在法定期限屆滿后，不能嚴格依照刑事訴訟法規(guī)定的疑罪從無原則解除對嫌疑人人身自由的限制，而往往以勞動教養(yǎng)作為手段對其進行控制，以為進一步偵查爭取時間。筆者認為，這么做是不可取的。即使一些嫌疑人日后果真被證實犯罪，也不能因此而排除對公安機關(guān)采取該執(zhí)法措施的程序合法性、合理性的質(zhì)疑。勞動教養(yǎng)是對當事人違反行政法律但又不構(gòu)成犯罪的行為給予的行政制裁，而不是任何司法機關(guān)為揭露證實犯罪對當事人給予刑事制裁的“中間環(huán)節(jié)”或“過渡措施”。二者有著本質(zhì)區(qū)別。我國的刑事訴訟法本著對公民權(quán)利的充分保護，對司法機關(guān)的辦案程序、辦案時限都作了嚴格規(guī)定，旨在防止司法機關(guān)、司法人員在辦案過程中因違反法律規(guī)定而對公民的合法權(quán)益造成侵害。
綜上所述，由于勞動教養(yǎng)立法滯后，勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、地位、審批決定程序、執(zhí)行對象、執(zhí)行標準等諸多問題，在法律上都沒有得到進一步的明確，勞教人員的合法權(quán)益在一些地方得不到保障，甚至遭受打罵體罰的現(xiàn)象時有發(fā)生。這也給少數(shù)西方國家以所謂“人權(quán)問題”對我國進行政治攻擊提供了“口實”。為切實保障勞教人員的合法權(quán)益，就必須建立起一套能夠從根本上保障勞教人員合法權(quán)益的機制。而這一機制的建立，不但在消除濫施行政權(quán)，克服隨意踐踏勞教人員正當權(quán)利方面，而且對有力回擊少數(shù)西方國家的“人權(quán)”攻擊，維護我國國際形象必將發(fā)揮重要作用。
二、救濟機制的基本內(nèi)容
根據(jù)機制建立的宗旨，確定這種機制的基本內(nèi)容包括：法律救濟機制、監(jiān)督保障機制、獎懲機制和救濟效度的測評機制等四個方面。
1、法律救濟機制
目前，勞動教養(yǎng)法典尚未出臺，現(xiàn)行的勞教工作落到了無法可依的尷尬局面。因此，當務之急是制定出詳盡完備的相關(guān)法律，從根本上解決勞教工作無法可依等基礎性問題。目前，勞動教養(yǎng)工作的依據(jù)是1982年1月國務院轉(zhuǎn)發(fā)公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》等行政法規(guī)或部委規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件�！秶鴦赵宏P(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》等文件即使可歸為法律類（經(jīng)全國人大常委會批準），也僅僅是對勞動教養(yǎng)工作宏觀性、原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。而我國的《行政處罰法》第九條：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”但事實上，《行政處罰法》并沒有明確勞動教養(yǎng)的性質(zhì)和地位。從這個角度出發(fā)去考察勞動教養(yǎng)，其合法性就會受到質(zhì)疑——實際執(zhí)法沒有法律依據(jù)或依據(jù)不足。比如，各省的基層勞教所因為沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準和規(guī)定，在對延長勞教期限的條件、范圍、幅度的掌握上都有著很大的差異。諸如此類的行政行為，其實質(zhì)都是行政侵權(quán)行為。因此，只有出臺勞動教養(yǎng)法律，勞教執(zhí)法中的行政侵權(quán)才會失去其存在的基礎，勞教人員的合法權(quán)益才會從根本上得到保障。
當加快勞教立法步伐成為共識后，怎么立法、如何立法就成了一個極為重要的問題。國家遲遲未出臺這方面的法律，即是因為對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)或者說歸屬的界定等一些基本問題還存爭議。筆者認為，可起草《違法行為矯治法》，作為《行政處罰法》的特別法，將勞動教養(yǎng)明確為一種行政處罰，而且是一項不同于一般行政處罰的處罰措施。這也是目前占主流的且符合法理的認識。將勞動教養(yǎng)歸為刑罰體系，無論從刑法典的修訂，刑種刑期的調(diào)整，還是從社會治安綜合治理的角度看，都缺乏可行性。比如，現(xiàn)行刑法典已經(jīng)形成了較為科學、完整的刑罰體系，若再將勞動教養(yǎng)作為刑罰的方式加以規(guī)定，無疑增加了解決諸如協(xié)調(diào)短期刑期限與勞教期限之間矛盾等問題的難度，也擴大了刑事法律的打擊面，進而造成社會治安綜合治理的失衡。對于該部法律——《違法行為矯治法》的制定，我們可以先從勞動教養(yǎng)的審批、決定與執(zhí)行的機關(guān)、權(quán)限、程序、責任等基本方面進行建構(gòu)。須認識到審批、決定與執(zhí)行是勞動教養(yǎng)執(zhí)法工作的一個完整流程，而不能只注重執(zhí)行，忽視審批與決定，重內(nèi)容、輕程序，后者顯然是與法治目標南轅北轍的�？赡苡腥藭f，勞動教養(yǎng)法律還應包括勞教人員解教后的安置幫教等問題的規(guī)定。筆者以為，勞教人員解教后的安置幫教問題屬于社會治安綜合治理的范疇，不應納入該部法律的體系中。當然，對此類問題作些指導性、原則性的建議或規(guī)范則不無妥當。勞動教養(yǎng)立法，包括勞動教養(yǎng)法律（勞動教養(yǎng)法典）的制定與配套法規(guī)、配套措施的訂立。
2、監(jiān)督保障機制
只有在勞教工作有法可依的情況下，才能從真正意義上談勞教工作的發(fā)展。但是，僅有一部完整的法律還不行，離開了監(jiān)督，所謂的權(quán)益保障就會軟弱無力。而有了監(jiān)督，這只是完成了第一步，還要考慮不能被忽視的多元化監(jiān)督主體等方面的問題，因為這是強化監(jiān)督力量的重要措施。監(jiān)督主體方面：
（1）權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。由各勞動教養(yǎng)管理所所在的縣一級以及縣級以上人大行使權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，并且這一監(jiān)督權(quán)的行使將具體落實到人大代表的手中，由他們對在勞教工作中出現(xiàn)的問題提出質(zhì)詢、批評和建議。但是，現(xiàn)行權(quán)力機關(guān)對監(jiān)所工作并沒有形成有效的監(jiān)督機制，所謂的監(jiān)督還只流于形式。因此，必須建立健全權(quán)力機關(guān)對監(jiān)所工作的監(jiān)督機制，強化權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。
（2）法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督。我國的檢察機關(guān)是法定的法律監(jiān)督機關(guān)。監(jiān)所監(jiān)督是檢察職能的一個重要方面。檢察機關(guān)依法對監(jiān)所工作獨立行使監(jiān)督權(quán)，其他任何機關(guān)和個人都無權(quán)干涉。對勞教機關(guān)、勞教工作民警的違法違紀情況進行調(diào)查，提出檢察意見或依法提起公訴，追究相關(guān)人員的法律責任。檢察機關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督是主要并且重要的監(jiān)督形式，有必要進一步加以完善。
（3）行政監(jiān)督。我國監(jiān)察機關(guān)依法對行政機關(guān)及行政人員（公務員）的行政行為實行監(jiān)督。由于監(jiān)察機關(guān)對所在機關(guān)民警的執(zhí)法情況比較熟悉，這是優(yōu)勢，但同時，如若掌握不好，監(jiān)督就會流于形式，甚至成為違法違紀的保護傘。因此應強化行政監(jiān)察的監(jiān)督職能，增強權(quán)力行使的獨立性，使這種內(nèi)部監(jiān)督不會因領導人的改變而改變，從而失去它原有的面目，成為“遮家丑”的工具。
（4）社會監(jiān)督。社會監(jiān)督包括很多方面，這里著重強調(diào)新聞輿論監(jiān)督和勞教人員家屬監(jiān)督。具有獨特監(jiān)督力度和監(jiān)督效果的新聞媒體在社會生活中所起的作用越來越引起了人們的關(guān)注，將新聞輿論監(jiān)督介入到勞教工作中來，主動地“揭家丑”，對規(guī)范民警執(zhí)法行為和提高執(zhí)法水平，促進勞教工作現(xiàn)代化、科學化發(fā)展不失為一明智之舉。
雖然勞教人員家屬的監(jiān)督也可歸為輿論監(jiān)督的范疇，但作為勞教人員的親人，他們對勞教工作有著自己的理解，從而會自覺地、本能地對勞教工作進行著評價，這種評價實際上就是監(jiān)督。同時，其積極作用還體現(xiàn)在另一重要方面，即能通過親情感化對勞教人員加以疏導和教育，這種親情感化的特殊教育功能在教改工作中是不可或缺、不可替代也是最為有效的。所以，應當重視起這方面的監(jiān)督力量。
3、獎懲機制
將獎懲機制納入權(quán)利救濟體系，而且是其體系內(nèi)容的重要方面，是因為它能直接作用于教育改造的對象——勞教人員本身，這里側(cè)重強調(diào)對勞教人員的獎勵。從心理學角度考慮，一個人如果經(jīng)常受到外界積極的評價，那么這種評價就會始終激勵著這個人，其效果在其受挫時體現(xiàn)得尤為明顯。我們應遵從這方面的科學規(guī)律，進一步完善獎懲機制特別是獎勵機制，將獎懲進行標準量化，積極探索建立能準確反映勞教人員行為特點、行為表現(xiàn)的科學指標，并建立相應的指標體系，設定恰當?shù)闹笜藱?quán)數(shù)。將勞教人員的改造表現(xiàn)通過指標參數(shù)進行等級劃分，與分級處遇化管理相結(jié)合，共同作用于勞教人員，形成良性刺激循環(huán)，從而增強勞教人員的改造自信與改造動力，提高改造質(zhì)量與改造效益。
4、救濟效度的測評機制
這里講的測評機制特指對勞教人員在勞動教養(yǎng)期間受到救濟的程度進行反映的指標體系，或權(quán)利救濟機制發(fā)揮效益的指標體系。建立這種指標的目的就是將勞教人員受到法律保護的情況進行量化反映，或者對勞教人員的法定權(quán)利被侵犯的情況進行量化評估，從而為勞教人員提供及時的權(quán)利救濟，為追究違法人員的責任提供科學依據(jù)。建立這種測評機制的難點在于如何設立上述指標并進行量化。同樣，我們也可以嘗試從兩方面進行建構(gòu)考慮，即上述的法律救濟機制與監(jiān)督保障機制，以這兩方面的內(nèi)容作為參照基礎，再去探求相應的科學指標并組建指標體系，合理分配指標參數(shù)比例，從而能將此參數(shù)作為評價以上兩種機制運作優(yōu)劣的科學數(shù)據(jù)表達，同時也可為進一步完善機制內(nèi)容、規(guī)范機制運作提供科學參考。
三、救濟機制運作中的理念（意識）問題
如何順利推行救濟機制，首要問題取決于執(zhí)法者科學的執(zhí)法（工作）理念（意識）�，F(xiàn)就機制運作中的理念（意識）問題作一簡要闡述。
1、按照法制化的要求，增強民警科學、公正、文明執(zhí)法意識
要想對勞教人員的權(quán)利進行有效的保障，除對勞教人員進行必要的法律援助外，還必須使每位民警牢固樹立法制意識，增強法制觀念，才能為勞教人員的法制意識、法制觀念的提高與增強打下堅實的基礎。
從司法部到基層勞教所，都對民警的執(zhí)法執(zhí)紀嚴格要求，成效也積極顯著。但是，我們不能因為一時的穩(wěn)定，而忽視甚至輕視小至勞教人員的獎懲、調(diào)換工種、節(jié)假日休息，大到勞教人員延期、減期等所政管理中的細節(jié)問題和與勞教人員合法權(quán)益密切相關(guān)的法律問題。增強勞教人員維權(quán)意識要重視，但民警法制意識的增強同樣不能被忽視。要明確該問題的核心與關(guān)鍵，即這項工作是圍繞保障勞教人員的合法權(quán)益而進行的，這是核心，關(guān)鍵是增強民警的法制意識。
2、按照科學化的要求，進行文化援助
對勞教人員的教育、感化、挽救過程，也就是對勞教人員的再社會化過程。入所前，他們的文化程度一般較低，其中不少惡習較深，針對特殊的教育對象，需要有特殊的教育內(nèi)容、教育方式，特殊的教育管理模式以及一些特殊的教育措施。在現(xiàn)有的政治、文化、職業(yè)技術(shù)教育以外進行一定層次的文化援助，不但在轉(zhuǎn)化勞教人員的思想、矯正惡習，提高他們整體素質(zhì)方面起著重要作用，而且對于充分展現(xiàn)民警的人格魅力，增強民警在勞教人員中的信任度與教育權(quán)威都是有著積極意義的。文化援助，不是對勞教人員采取傳統(tǒng)的文化教育，而且強制成年人接受義務教育是不符合教育學原理的。這里的援助是指，在優(yōu)秀文化氛圍的熏陶下，在進行文化意識、文化觀念培養(yǎng)的基礎上，積極倡導、鼓勵勞教人員自覺主動地學習，以自覺自愿為原則，補充和強化其人文內(nèi)涵，通過經(jīng)濟、行政乃至法律的手段對學有成效者、積極主動者給予獎勵。文化援助，在各項援助措施中，更能體現(xiàn)出勞教管理的人文化發(fā)展趨向，這是執(zhí)法文明、執(zhí)法科學化的重要標志。
3、按照人性化的要求，進行生活援助
“人性化”從字面上看，就是指人的本性，字典上解釋為“在一定的社會制度和一定的歷史條件下形成的人的本性”，即正常的感情和理性。在日常工作中，大力推行“夫妻同居、親情電話、親情共餐”等形式多樣的管理，滿足他們的合理需求，對所有的勞教人員一視同仁，只要能夠最大限度地調(diào)動他們改造的積極性，只要符合條件，就要允許他們享受這樣的待遇和條件。同時，積極指導他們解決解教后的就業(yè)、生活問題，會同地方有關(guān)部門建立社會救濟網(wǎng)絡，出臺一系列規(guī)章制度，逐步將該項工作納入規(guī)范化軌道，確保勞教人員解教后的最低生活保障。意即，生活援助是一個保障體系，勞教機關(guān)的援助只是其中的組成部分。勞教人員解教后的就業(yè)、生活問題，雖然不屬于勞教機關(guān)的權(quán)屬范圍，但應作為社會或政府對其進行生活援助的延續(xù)或一部分，目的就在于鞏固勞教人員矯治成果、降低違法犯罪率、維護社會秩序的穩(wěn)定。援助的形式多種多樣，如推薦就業(yè)，或在一定行業(yè)實行保護性就業(yè)以及在一定時期內(nèi)實行最低生活保障等等。
