[ 王榮 ]——(2006-6-10) / 已閱24483次
質(zhì)疑《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》
作者：王榮律師，lawyer9900@126.com
今年3月21日，國(guó)務(wù)院制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》（以下稱(chēng)《條例》）終于頒布，并將于今年7月1日正式開(kāi)始實(shí)施。筆者粗略地閱讀了該條例，在該條例即將實(shí)施之前，根據(jù)個(gè)人的理解，對(duì)《條例》提出一些不成熟的意見(jiàn)和看法，歡迎各位參與探討。
一、關(guān)于《條例》的立法依據(jù)和保險(xiǎn)的性質(zhì)問(wèn)題
《條例》第一條明確了制定本條例所依據(jù)的法律是《道路交通安全法》和《保險(xiǎn)法》。因?yàn)椤兜缆方煌ò踩ā访鞔_規(guī)定國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，具體制度由國(guó)務(wù)院制定。所以，為了配合《道路交通安全法》的實(shí)施，由國(guó)務(wù)院根據(jù)《道路交通安全法》的授權(quán)制定本條例，是不存在任何問(wèn)題的。但是，筆者認(rèn)為根據(jù)《保險(xiǎn)法》制定本條例，值得商榷。
根據(jù)《保險(xiǎn)法》第二條的規(guī)定，《保險(xiǎn)法》所規(guī)范的保險(xiǎn)指的是商業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)的特之一是保險(xiǎn)條款（包括保險(xiǎn)責(zé)任、責(zé)任免除等）由保險(xiǎn)公司自行制定，并報(bào)保監(jiān)會(huì)備案。雖然《保險(xiǎn)法》第十一條也規(guī)定，法律和行政法規(guī)可以強(qiáng)制訂立保險(xiǎn)合同，但是這里強(qiáng)制訂立的保險(xiǎn)仍是指商業(yè)保險(xiǎn)。而《道路交通安全法》所規(guī)定的機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，不應(yīng)該屬于這種情形。它應(yīng)該由國(guó)務(wù)院制定，保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)責(zé)任是按照法律規(guī)定執(zhí)行。這種強(qiáng)制保險(xiǎn)與《保險(xiǎn)法》中規(guī)定的強(qiáng)制訂立商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該是不同的。強(qiáng)制訂立的保險(xiǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)責(zé)任是以保險(xiǎn)公司條款所規(guī)定的保險(xiǎn)責(zé)任為依據(jù)，而《據(jù)道路交通安全法》所規(guī)定的“機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)”的保險(xiǎn)責(zé)任，則是完全是按照法律的規(guī)定來(lái)執(zhí)行，保險(xiǎn)責(zé)任并不由保險(xiǎn)公司制定條款自行規(guī)定。
為了說(shuō)明強(qiáng)制訂立的商業(yè)保險(xiǎn)與真正意義上的強(qiáng)制保險(xiǎn)的區(qū)別，舉例說(shuō)明，其一，工傷保險(xiǎn)。法律規(guī)定用人單位必須為勞動(dòng)者交納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，參加工傷保險(xiǎn)。這個(gè)保險(xiǎn)是真正意義上的強(qiáng)制保險(xiǎn)，在發(fā)生保險(xiǎn)事故時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全按照法律的承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，但該保險(xiǎn)并不受保險(xiǎn)法的調(diào)整；其二，旅行社責(zé)任保險(xiǎn)。法律規(guī)定旅行社必須參加旅行社責(zé)任險(xiǎn)，這個(gè)保險(xiǎn)雖然是強(qiáng)制訂立的，但卻是商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任是按保險(xiǎn)公司的條款執(zhí)行，并因?yàn)榉蓮?qiáng)制訂立就改變這一保險(xiǎn)的商業(yè)性。
另外，《條例》規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行“總體上不盈利不虧損的原則”�？梢�(jiàn)，機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)，不應(yīng)該界定為商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)。因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，而企業(yè)的任何經(jīng)營(yíng)行為都可能面臨盈利或虧損的風(fēng)險(xiǎn)，如果以法律的形式保障這一業(yè)務(wù)既不虧損也不盈利的話，那就不是商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，而應(yīng)該屬于社會(huì)公益事業(yè)，或者屬于社會(huì)保障事業(yè)。
因此，筆者認(rèn)為機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)不應(yīng)該屬于商業(yè)保險(xiǎn)，不應(yīng)該以規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》作為立法依據(jù)，這容易模糊人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和理解，容易給司法實(shí)務(wù)適用法律帶來(lái)困惑。
二、關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的名稱(chēng)問(wèn)題
《道路交通安全法》第十七條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”，第七十六條規(guī)定“機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由保險(xiǎn)公司在機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”。
以上說(shuō)明，《道路交通安全法》所規(guī)定的是“機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)”，但是本條例所規(guī)定的保險(xiǎn)名稱(chēng)卻是“機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)”（以下稱(chēng)機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)）。這也是使我感到納悶的地方，這一保險(xiǎn)在名稱(chēng)上為什么要與法律的規(guī)定不一致呢？！法律銜接上的不一致，很可能給我們理解和運(yùn)用這一強(qiáng)制保險(xiǎn)帶來(lái)的了一定的困難。
三、關(guān)于由商業(yè)性的保險(xiǎn)公司運(yùn)作機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的問(wèn)題
《條例》規(guī)定中資保險(xiǎn)公司經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，可以從事機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可能是擔(dān)心保險(xiǎn)公司集體拒絕承保這一業(yè)務(wù)，《條例》同時(shí)規(guī)定保監(jiān)會(huì)有權(quán)強(qiáng)制保險(xiǎn)公司從事機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
剛才，我已經(jīng)分析了機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)并不屬于商業(yè)保險(xiǎn)，但是條例卻規(guī)定由商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)從事這一業(yè)務(wù)，當(dāng)然有其考慮，比如現(xiàn)有的商業(yè)保險(xiǎn)公司機(jī)構(gòu)健全、分布廣泛、業(yè)務(wù)熟悉、人力物力上均勝任這一業(yè)務(wù)，等等。但是，商業(yè)保險(xiǎn)公司畢竟是企業(yè)，是以盈利為目的的。按常理，一個(gè)精明的企業(yè)家是不可能去做一個(gè)根本不會(huì)盈利的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。但是，條例卻強(qiáng)制性把這一項(xiàng)業(yè)務(wù)交給商業(yè)保險(xiǎn)公司承保。筆者認(rèn)為這是有背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律的。
首先，商業(yè)保險(xiǎn)公司作為企業(yè)，是以追究盈利為目的，只有存在盈利的可能的項(xiàng)目，企業(yè)才會(huì)去經(jīng)營(yíng)，如果既不虧損也不盈利，那作為一家企業(yè)基本上就是在白干活，等于在是毫無(wú)意義的事情，或者說(shuō)法律是在強(qiáng)迫企業(yè)做公益事業(yè)。
其次，企業(yè)真的會(huì)心甘情愿地做公益事業(yè)嗎？在我看來(lái)，值得懷疑。對(duì)于一個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，與其提供大量的人力物力去做公益事業(yè)，還不如抽調(diào)人力去做其他可能盈利的項(xiàng)目，這是企業(yè)家的本性決定。所以，我有理由相信保險(xiǎn)公司不會(huì)心甘情愿地去做一項(xiàng)公益事業(yè)的。如果真是這樣，今后可能出現(xiàn)的情況，很可能不是立法者所預(yù)期的效果。
四、關(guān)于“總體上不盈利不虧損的原則”的問(wèn)題。
《條例》規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行“總體上不虧損不盈利”的原則。筆者認(rèn)為，基于在商業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)作強(qiáng)制保險(xiǎn)的原因，很可能使“總體上不虧損不盈利”成為一紙空文，甚至可能成為保險(xiǎn)公司獲取利潤(rùn)的有力依據(jù)。
其一，保險(xiǎn)公司作為當(dāng)事人，最清楚其業(yè)務(wù)是否虧損或者盈利，這使得主動(dòng)權(quán)完全掌握在商業(yè)性的保險(xiǎn)公司手中。如果保險(xiǎn)公司盈利，基于保險(xiǎn)公司商業(yè)性的特點(diǎn)，它是不太可能主動(dòng)調(diào)低費(fèi)率的；如果保險(xiǎn)公司確實(shí)虧損了，則一定會(huì)根據(jù)法律規(guī)定的“不虧損”原則要求提高費(fèi)率。所以，最終的結(jié)果只可能出現(xiàn)“只盈利不虧損”的局面。
其二，即便保險(xiǎn)公司盈利，保險(xiǎn)公司一定有辦法讓監(jiān)管部門(mén)相信其是虧損的。雖然條例規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)要與其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分開(kāi)管理，但是現(xiàn)實(shí)中能否分得開(kāi)是一個(gè)問(wèn)題，收入可以分開(kāi)、保險(xiǎn)賠款也可以分開(kāi)，而管理成本的支出能分得開(kāi)嗎？保險(xiǎn)公司其他業(yè)務(wù)如果占用了機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的管理成本中（人力成本、業(yè)務(wù)用車(chē)、勘察成本等等），很多情況下是無(wú)法分清楚的。如果其他業(yè)務(wù)占用了機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的費(fèi)用，必然導(dǎo)致該保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的支出增加，最終能否真實(shí)地反映該業(yè)務(wù)的盈利和虧損情況，就大打折扣了。
其三，法律規(guī)定所謂“總體上不盈利不虧損”，僅僅是總體上講，要落實(shí)到每一家保險(xiǎn)公司，就可能有的保險(xiǎn)公司虧損，有的保險(xiǎn)公司盈利，就算我們的監(jiān)管部門(mén)苛盡職守地履行監(jiān)管義務(wù)，要評(píng)判是否總體上不盈利不虧損，這仍是一件非常艱難的事情；
其四，實(shí)現(xiàn)告訴我們，由于各種利益因素等原因，監(jiān)管部門(mén)根本不可能完全盡到監(jiān)管義務(wù)，使得人們很難真正了解保險(xiǎn)公司承保的這一業(yè)務(wù)到底是虧損還是盈利。
據(jù)此，我有理由懷疑這所謂的“總體上不盈利不虧損原則”是否真的能夠得到落實(shí)，能夠起到保護(hù)廣大機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)投保人的合法權(quán)利。
五、關(guān)于統(tǒng)一的保險(xiǎn)限額的問(wèn)題
《條例》規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的責(zé)任限額。但是我們應(yīng)該看到，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的。全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)責(zé)任限額，是否會(huì)出現(xiàn)因地域差異導(dǎo)致受害人獲得賠償權(quán)利的不平衡呢？比如2005年，深圳城鎮(zhèn)人口的死亡賠償金高達(dá)51.73萬(wàn)元，而陜西農(nóng)村人口的死亡賠償金則只有3.35萬(wàn)元，兩者相差15倍。如果統(tǒng)一的保險(xiǎn)賠償限額，可以說(shuō)這一限額可以充分地保障陜西的農(nóng)村人口獲得賠償?shù)臋?quán)利，但是，深圳的城鎮(zhèn)人口獲得賠償?shù)木涂赡苊黠@缺乏保障。這種強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的是否能發(fā)揮其預(yù)期的保障作用就令人擔(dān)心。
保險(xiǎn)限額的高低，確實(shí)是一個(gè)很難調(diào)和的矛盾。如果國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)賠償限額過(guò)低，那么這一機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的存在可能意義就不大了。因?yàn)楝F(xiàn)在人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的情況下，如果投保人購(gòu)買(mǎi)的強(qiáng)制保險(xiǎn)并不能完全或者大部分轉(zhuǎn)嫁其可能承擔(dān)的賠償責(zé)任，那就可能使被還害人獲得賠償?shù)臋?quán)利喪失了保障，也增加了機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)主和駕駛?cè)说娘L(fēng)險(xiǎn)。如果機(jī)動(dòng)車(chē)再另外支付高額的保險(xiǎn)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)三者險(xiǎn)作為補(bǔ)充，就可能大大增加機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)主的負(fù)擔(dān)。保險(xiǎn)限額過(guò)低，實(shí)際上就給保險(xiǎn)公司留下了通過(guò)開(kāi)展商業(yè)性的第三者責(zé)任補(bǔ)充保險(xiǎn)來(lái)賺取豐厚利潤(rùn)的空間。但是，如果機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)限額過(guò)高，則會(huì)增加賠償標(biāo)準(zhǔn)較低地區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)主的負(fù)擔(dān)。如果真出現(xiàn)這種局面，那機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制保險(xiǎn)還有存在的意義嗎？
所以，如何妥善地解決這些矛盾，也應(yīng)該是條例要考慮的問(wèn)題，但我們?cè)凇稐l例》中沒(méi)有看到相關(guān)的規(guī)定。
六、關(guān)于《條例》第22條的問(wèn)題
《條例》第二十二條規(guī)定，有下列情形之一的，保險(xiǎn)公司在機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額范圍內(nèi)墊付搶救費(fèi)用，并有權(quán)向致害人追償：
(一)駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒的；
(二)被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)被盜搶期間肇事的；
(三)被保險(xiǎn)人故意制造道路交通事故的。
有前款所列情形之一，發(fā)生道路交通事故的，造成受害人的財(cái)產(chǎn)損失，保險(xiǎn)公司不承擔(dān)賠償責(zé)任。
上述規(guī)定，實(shí)際上是保險(xiǎn)公司免除承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的幾中情形，這幾種情形保險(xiǎn)公司僅僅承擔(dān)搶救費(fèi)用的墊付責(zé)任，如果受害人死亡或者超過(guò)了搶救的費(fèi)用，保險(xiǎn)公司是不承擔(dān)任何責(zé)任的。筆者認(rèn)為這是不妥的，且違背了《道路交通安全法》的規(guī)定。
第一，《道路交通安全法》規(guī)定“機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由保險(xiǎn)公司在機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償”（第76條）。根據(jù)該規(guī)定，只要發(fā)生交通事故，均應(yīng)該由保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)限額內(nèi)向受害人賠償，并免賠情形。但是《條例》第22條的規(guī)定，卻為保險(xiǎn)公司設(shè)定了除外責(zé)任，明顯違背了保障受害人依法獲得賠償?shù)牧⒎康摹?br>
第二，本條規(guī)定的情形，雖然是由于機(jī)動(dòng)車(chē)一方嚴(yán)重的過(guò)錯(cuò)造成的，但法律不應(yīng)免除保險(xiǎn)公司的賠償。既然機(jī)動(dòng)車(chē)參加了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，而且這些情形是由于機(jī)動(dòng)車(chē)的責(zé)任造成的，根據(jù)保障受害人獲得賠償?shù)牧⒎ň�，�?yīng)該由保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)限額內(nèi)賠償。當(dāng)然，為了避免因保險(xiǎn)公司代替機(jī)動(dòng)車(chē)承擔(dān)責(zé)任引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)正義，法律可以賦予保險(xiǎn)公司向侵害人代位追償?shù)臋?quán)利。這樣，既保障了受害人依法獲得賠償?shù)臋?quán)利，同時(shí)也沒(méi)有免除侵害人應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，既有利于保險(xiǎn)受害人獲得賠償，也有利于機(jī)動(dòng)車(chē)增強(qiáng)法律意識(shí)，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。
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