[ 劉建昆 ]——(2006-6-25) / 已閱22298次
于個(gè)人存在較大收益時(shí)，問(wèn)題會(huì)更嚴(yán)重。盡管如此我們還是可以得出結(jié)論:最大限度的提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作效率是減低立法成本的途徑之一。例如提高公務(wù)人員的素質(zhì)，為其配備較好的工作條件等。而且，立法時(shí)就必須對(duì)查獲和定罪的幾率加以預(yù)期，并據(jù)此決定國(guó)家強(qiáng)制力價(jià)格中違法成本的價(jià)格:對(duì)高效率部門投入較低懲罰，對(duì)低效率部門投入較高懲罰。
總之，對(duì)不確定因素的分析使我們認(rèn)識(shí)到.立法成本的函數(shù)是極為復(fù)雜的。目前，一則對(duì)法律的經(jīng)濟(jì)分析研究還剛剛開(kāi)始，理論尚不完善，二則經(jīng)濟(jì)分析研究也面臨信息不足的困難。要象經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)一樣為立法成本建立一個(gè)精確的數(shù)學(xué)模型，條件還不成熟。但至少我們可以確定的說(shuō)，在對(duì)立法進(jìn)行成本分析和不確定因素分析時(shí)必須統(tǒng)籌兼顧各種因素，僅用簡(jiǎn)單的線性思維模式是不行的。
三、理論的應(yīng)用:我國(guó)立法現(xiàn)狀評(píng)析
人們?cè)谡摷拔覈?guó)的法治現(xiàn)狀時(shí)，往往只是抱怨，法律沒(méi)有得到遵照?qǐng)?zhí)行，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究等等。但是，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重含義:己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)當(dāng)本身是制定良好的法律。” 抱怨法律不被尊重的同時(shí)，卻忘記了去檢視一下法律的制定上是否存在問(wèn)題。實(shí)際上，凡是未被良好遵循的法律，即使不是全部存在著立法成本過(guò)高，至少也是大部分存在。
對(duì)于我國(guó)的立法現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，主要存在著以下兒個(gè)導(dǎo)致立法成本增高的問(wèn)題:
(一)立法資源使用不當(dāng)，重復(fù)立法嚴(yán)重。由于我國(guó)的立法體制是所謂的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存，多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制” ，立法主體呈現(xiàn)出多元化。多元化主體本是為避免統(tǒng)的過(guò)死的弊端，節(jié)約立法成本。各立法主體本應(yīng)結(jié)合自身或本地情況高效率的使用立法權(quán)，制定一些符合自身需要的法，而事實(shí)上，低位階法往往照抄照搬高位階法，因此有學(xué)者提出“地方立法要實(shí)現(xiàn)從片面追求數(shù)量到提高立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變”。 重復(fù)立法造成立法成本的提高一是因?yàn)椴槐匾牧⒎ㄖС霰旧砭褪且环N浪費(fèi)，二是因?yàn)榱⒎ㄙY源的有限性決定了使用它來(lái)立一種不必要的法，就占用了用其制定必要立法的機(jī)會(huì)，因此造成的損失相當(dāng)可觀。
(二)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的基本立法尚付闕如，法律缺乏嚴(yán)重。顯而易見(jiàn)，一定的社會(huì)關(guān)系需要法律調(diào)整卻得不到調(diào)整時(shí)會(huì)對(duì)社會(huì)造成一定的凈損失。另外，立法缺門也使法律體系中的最佳規(guī)模效益的狀態(tài)不能出現(xiàn)，從而影響既存的法律最大限度的發(fā)揮其作用，增加了立法的成本，減少了立法的收益。
(三)國(guó)家強(qiáng)制力在法律中分布不科學(xué)。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，法律可以分為強(qiáng)行法和任意法兩種。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采用政府主導(dǎo)型立法模式，立法的科學(xué)性很差。這主要就表現(xiàn)在行政權(quán)力和司法權(quán)力的投入在立法分配上存在很大的盲目性 :國(guó)家強(qiáng)制力是否投入和投入多少很少經(jīng)過(guò)認(rèn)真的實(shí)證分析，出于立法者片面的經(jīng)驗(yàn)或主觀臆斷的居多.有時(shí)甚至是有關(guān)方面進(jìn)行立法尋租的結(jié)果。 除了造成社會(huì)財(cái)富的直接浪費(fèi)，“減損社會(huì)效率”，還會(huì)“因不符合人們的理性，缺少利益驅(qū)動(dòng)守法成本高昂而流于形式，因此造成損害法制權(quán)威這一高昂的機(jī)會(huì)成本”。
(四)立法權(quán)限不清晰，立法技術(shù)較差，法的沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。立法法頒布之前各立法主體的立法權(quán)限極不明確，越權(quán)立法和法律沖突較多，有時(shí)甚至達(dá)到令人無(wú)所適從的地步。
以上弊端的出現(xiàn)皆不是偶然的。其深層次的原因我想有這樣幾個(gè)：首先，是由我國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程決定的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，整個(gè)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期。 這一過(guò)程中社會(huì)關(guān)系各方面變動(dòng)相對(duì)頻繁，立法活動(dòng)受社會(huì)現(xiàn)狀影響，總是不能盡如人意。其次，我國(guó)缺乏法治的傳統(tǒng)，從立法到執(zhí)法司法，法治現(xiàn)狀乃至法律文化都“與西方法律發(fā)達(dá)國(guó)家有明顯的時(shí)代落差” ，人們思想里一些舊觀念還在起作用，對(duì)西方的一些先進(jìn)東西學(xué)的不夠。尤其是立法者受各種因素影響對(duì)立法的科學(xué)和民主缺乏耐心，而熱衷于應(yīng)時(shí)立法等表面的一些東西。
針對(duì)我國(guó)立法現(xiàn)狀中成本較高的因素，我認(rèn)為我國(guó)的立法活動(dòng)可以采取以一下幾個(gè)措施，以便降低立法成本:
首先，在立法模式上應(yīng)當(dāng)逐步由政府推進(jìn)型向社會(huì)自發(fā)型靠攏。當(dāng)今我國(guó)的立法模式是以國(guó)家為主導(dǎo)的立法模式，即立法在法律關(guān)系尚不存在或尚不成熟，法律需求還沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)的情況下啟動(dòng)和進(jìn)行的，目的是以法律為工具來(lái)促進(jìn)有關(guān)的社會(huì)關(guān)系形成和壯大。但是這樣自然法與實(shí)在法本應(yīng)具有的決定與被決定，被反映與反映關(guān)系出現(xiàn)了倒置，法律先于法律關(guān)系而出現(xiàn)。在此情形下，無(wú)論立法者多么“聰明仁圣”，多么細(xì)致地研究和鑒別別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，都不可能完全避免法律難以適應(yīng)法律市場(chǎng)需求以及法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的惡果。而出現(xiàn)法律規(guī)范越多，離要達(dá)到的改革目標(biāo)越遠(yuǎn)的二律背反現(xiàn)象的可能性大大增加。
因此社會(huì)改革的一個(gè)要求就是必須對(duì)立法者的立法行為加以規(guī)制。當(dāng)立法者腳步進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域，行政、司法權(quán)力就會(huì)接踵而至。國(guó)家強(qiáng)制力在該領(lǐng)域從無(wú)到有，立法成本不由不高。八十年代以來(lái)，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家在法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域興起一場(chǎng)“不規(guī)制”運(yùn)動(dòng)(deregulation)將立法問(wèn)題實(shí)際上轉(zhuǎn)移為不立法問(wèn)題 ，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，將法律形成的過(guò)程逐步向先由社會(huì)產(chǎn)生需求再由國(guó)家立法的方向傾斜。
其次，在立法程序上，應(yīng)當(dāng)建立和運(yùn)行對(duì)單項(xiàng)立法的成本－收益實(shí)證分析體系。自法律經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生以后，該學(xué)科發(fā)展迅速，“任何法律，只要涉及資源的使用，無(wú)不打上經(jīng)濟(jì)合理性的烙印” 己漸成共識(shí)。受其影響，美國(guó)總統(tǒng)里根于1981年通過(guò)第12291號(hào)總統(tǒng)令，要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合“成本－收益分析”的標(biāo)準(zhǔn)。之后許多國(guó)家都接受了該做法。而我國(guó)立法法制定時(shí)卻沒(méi)有考慮到這一做法，僅僅就立法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，未免有頭痛醫(yī)頭之嫌。
將成本－收益分析列入立法程序，將有助于我國(guó)立法真正走向科學(xué)化的道路。
最后，在一些相關(guān)工作上仍需繼續(xù)努力。例如對(duì)立法上作者素質(zhì)的提高、對(duì)立法技術(shù)的重視、對(duì)執(zhí)法和司法者的法律教育、對(duì)其他社會(huì)主體法律意識(shí)的培養(yǎng)等必須持續(xù)有效的進(jìn)行。當(dāng)前，借《中華人民共和國(guó)立法法》頒布施行的時(shí)機(jī)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法進(jìn)行一定規(guī)模的修訂工作也是必要的。
總之，只要充分意識(shí)到立法成本在立法工作科學(xué)化進(jìn)程中的重要性，在制度上和實(shí)際工作中不斷落實(shí)，我們相信我國(guó)在“依法治國(guó)”方面一定會(huì)取得更大的成就，我國(guó)距離真正的法治社會(huì)到來(lái)的一天不會(huì)很遙遠(yuǎn)。
(2000年6月完稿，2006年6月重新錄入)
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