[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱13077次
澳洲政府績(jī)效考評(píng)給我們的啟迪
-----全國(guó)政府采購(gòu)論文評(píng)析（二）
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北京市遼海律師事務(wù)所
澳大利亞是一個(gè)法治威嚴(yán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、高度民主、高度文明的國(guó)家。在澳洲，不論是政府機(jī)關(guān)還是議會(huì)大廈，人們可以自由進(jìn)出，可以到市政大廳找市長(zhǎng)攀談，也可以去議會(huì)大廳聆聽議員辯論。國(guó)家的所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都必須公開接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，政府的投入與產(chǎn)出效益必須接受選民的公開考評(píng)，公共機(jī)構(gòu)的支出及其績(jī)效必須接受公開監(jiān)督，政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)之上的。公共財(cái)政績(jī)效考評(píng)制度最初源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞，自從上個(gè)世紀(jì)80年代風(fēng)靡于西方國(guó)家以來(lái)，一直受到世界上許多國(guó)家的矚目。
政府采購(gòu)制度作為公共財(cái)政的組成部分，在我國(guó)推行以來(lái)，大家每年都能夠看到國(guó)家財(cái)政部對(duì)外公布的政府采購(gòu)支出和節(jié)省的數(shù)字。這些節(jié)支數(shù)據(jù)是怎么得出來(lái)的？是否全面反映我國(guó)公共財(cái)政支出的總體情況？節(jié)支的數(shù)據(jù)是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和程序獲得的？這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合法性誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和評(píng)價(jià)？數(shù)據(jù)能否體現(xiàn)我國(guó)公共財(cái)政的效益和效率？對(duì)于這一連串的問(wèn)號(hào)，我們所有的納稅人幾乎一無(wú)所知。看了《借鑒澳洲績(jī)效考評(píng)理論及實(shí)踐推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)》（以下簡(jiǎn)稱《借鑒》）一文，筆者一方面深深感嘆澳大利亞聯(lián)邦政府公共財(cái)政的公開透明及其監(jiān)督體系，另一方面對(duì)這個(gè)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估模式及其發(fā)展歷程有了基本的了解，并從中獲得了啟迪。
一、績(jī)效考評(píng)制度必須要有明確的監(jiān)督主體
任何有效的監(jiān)督制度都必須要有明確的監(jiān)考官�？�(jī)效考評(píng)作為一種監(jiān)督制度首先需要有確定、具體的監(jiān)督主體，即誰(shuí)來(lái)實(shí)施監(jiān)督。我國(guó)的政府采購(gòu)只占國(guó)家財(cái)政支出的一小部分，不論是政府采購(gòu)還是公共財(cái)政，我國(guó)都缺乏系統(tǒng)的績(jī)效考評(píng)制度，沒(méi)有明確的內(nèi)外主考官。《借鑒》一文非常清晰、翔實(shí)地向我們介紹了澳洲績(jī)效考評(píng)制度中的兩類監(jiān)督主體：一是政府內(nèi)部的評(píng)估主體，一是外部評(píng)估機(jī)構(gòu)。前者包括三類，即內(nèi)閣支出委員會(huì)、財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部、公共服務(wù)委員會(huì)；后者也包括三類，即國(guó)會(huì)參眾兩院的“財(cái)政委員會(huì)”、公共賬目和審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)、聯(lián)邦審計(jì)署。在前述監(jiān)督主體中，每一評(píng)估責(zé)任主體應(yīng)該負(fù)有什么樣的義務(wù)、承擔(dān)什么樣的評(píng)估對(duì)象、通過(guò)什么樣的評(píng)估方式、具體評(píng)估什么樣的內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果有什么樣的不同法律效力等方面的內(nèi)容，《借鑒》一文的作者分別向大家作了全面介紹。從中我們可以看到，作者幾個(gè)月的考察，學(xué)有所成，學(xué)有所思，且與大家共同分享其成果。我們知道，澳洲國(guó)會(huì)的參眾兩院完全不同于我國(guó)的人大及其常委會(huì)，前者是名副其實(shí)的互相監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，真正對(duì)選民負(fù)責(zé)；后者則完全是流于形式，且常委會(huì)只是人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。前者對(duì)于公共財(cái)政的監(jiān)督有明確具體的權(quán)力、程序、規(guī)則，而后者對(duì)于財(cái)政的監(jiān)督只是履行一下形式，走走過(guò)場(chǎng)�？戳俗髡咚榻B的監(jiān)督主體，筆者認(rèn)為，澳洲政府績(jī)效評(píng)估體系是比較成熟、完整的，且已經(jīng)走向法制化軌道，值得我國(guó)立法機(jī)關(guān)借鑒和深思。
二、績(jī)效考評(píng)制度必須明確考評(píng)的主要方法
政府采購(gòu)花的是納稅人的錢，在什么地方花錢，是否應(yīng)該花？達(dá)到了什么效果？納稅人最終得到了什么？以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量政府采購(gòu)支出的效果？《借鑒》）一文分別向我們介紹了澳洲績(jī)效考評(píng)的原則及指標(biāo)、考評(píng)原則的最新進(jìn)展、評(píng)估指標(biāo)等，以及澳洲根據(jù)考評(píng)的對(duì)象和方式的不同所進(jìn)行的三類別考評(píng)。在介紹這些專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，作者對(duì)其內(nèi)涵分別進(jìn)行了闡述。有些內(nèi)容我們過(guò)去也在媒體上看到過(guò)，有些則是第一次認(rèn)識(shí)。在介紹著名的“3E”評(píng)價(jià)法時(shí)，作者對(duì)為什么有第4個(gè)“E”的情況也進(jìn)行了分析。“3E”評(píng)價(jià)法是政府績(jī)效評(píng)估在方法探索上的開端，是美國(guó)會(huì)計(jì)總署20世紀(jì)60年代提出來(lái)的，他們率先對(duì)政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性并重的審計(jì)，漸漸地形成了“3E”評(píng)價(jià)法，后來(lái)為許多國(guó)家所效仿。作者介紹的第4個(gè)“E”，即公平性原則（Equity），這一原則關(guān)注“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”。由于政府在社會(huì)中所追求的價(jià)值理念和“3E”評(píng)價(jià)法單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率之間存在矛盾與沖突，“3E”評(píng)價(jià)法在實(shí)踐中暴露出一系列的不足，因此后來(lái)又加入了“公平”指標(biāo)，發(fā)展成為“4E”。從澳洲政府投入產(chǎn)出（數(shù)量）、質(zhì)量以及結(jié)果（實(shí)際效果）三大類評(píng)估指標(biāo)，我們知道了公共財(cái)政中的“質(zhì)”和“量”，前者是通常所說(shuō)的最終成果，表明這筆財(cái)政支出是用來(lái)做什么的，人們從中能得到什么好處；后者是指公共財(cái)政支出的效率如何。
三、績(jī)效考評(píng)制度必須在法定程序下運(yùn)行
作為一種監(jiān)督制度的績(jī)效考評(píng)必須遵循一定的程序規(guī)則運(yùn)行，即規(guī)定考評(píng)主體從事考評(píng)監(jiān)督行為的順序、方式和手續(xù)的規(guī)則，這是實(shí)施有效、有序監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督走向法治化的必然要求，是績(jī)效考評(píng)制度得以實(shí)現(xiàn)的前提，也是制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用的要求。為此，《借鑒》一文的作者向我們介紹了澳洲實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度的四道程序：其一是評(píng)估的準(zhǔn)備階段。這一階段，首先進(jìn)行項(xiàng)目的邏輯性分析。繼而加強(qiáng)評(píng)估工作的管理和控制。其二是起草評(píng)估報(bào)告，這又分成四個(gè)具體步驟。其三是對(duì)績(jī)效考評(píng)的回顧。其四是對(duì)“評(píng)估發(fā)現(xiàn)”的使用。其目的是為決策服務(wù)，改進(jìn)現(xiàn)有項(xiàng)目的管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感。作者介紹的前述程序中，給筆者留下深刻印象的是評(píng)估報(bào)告的對(duì)外公布。作者說(shuō)，發(fā)布評(píng)估報(bào)告的重要意義在于：一是有助于敦促政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)在決策時(shí)按規(guī)定的程序進(jìn)行；二是增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感；三是讓公眾了解項(xiàng)目情況。評(píng)估報(bào)告將刊登在一定刊物上。
四、我國(guó)政府采購(gòu)亟待建立績(jī)效評(píng)估制度
《借鑒》一文全面分析介紹澳洲的績(jī)效評(píng)估后，對(duì)我國(guó)公共財(cái)政尤其是政府采購(gòu)制度在實(shí)踐中所存在的系列問(wèn)題，特別是當(dāng)前制度所普遍存在的一些難點(diǎn)問(wèn)題，作者不厭其煩、逐一地進(jìn)行了剖析和解說(shuō)。在此基礎(chǔ)上，比較并參照澳洲政府的績(jī)效評(píng)估制度，作者提出了規(guī)劃我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效考評(píng)框架的構(gòu)想，并提出了如下具體思路：一是制定明確合理的政府采購(gòu)績(jī)效總體目標(biāo)；二是明確考評(píng)主體；三是建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系；四是對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施考核與評(píng)價(jià)；五是運(yùn)用考評(píng)結(jié)果提高政府采購(gòu)預(yù)算編制和管理水平，提升政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效果性。對(duì)于每一具體思路，作者分別闡述、論證了自己的構(gòu)想及其理由，并亟待我國(guó)建立健全政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估制度。雖然作者的構(gòu)想和理由還存在著一定的缺陷，但筆者認(rèn)為，《借鑒》一文對(duì)于我國(guó)財(cái)政部門正在開展的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估的理論研究會(huì)有相當(dāng)大的借鑒意義。筆者需要提出的是，我國(guó)只有在統(tǒng)一公共采購(gòu)法律制度、理順?lè)稚⒉少?gòu)與集中采購(gòu)的組織模式后，政府采購(gòu)績(jī)效考評(píng)制度才能夠真正的在我國(guó)建立，與論文作者一樣，我們期待這一天。
點(diǎn)評(píng)作者：谷遼海
2006年6月20日于北京寓所
